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重新啟動(dòng)著眼長遠(yuǎn)的公正轉(zhuǎn)型

尼克·羅賓斯

格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所網(wǎng)站

2025年4月8日

南非西開普省的風(fēng)力渦輪機(jī)。圖片來源：jbdodane via Flickr

在這個(gè)國際動(dòng)蕩的時(shí)刻，公正的轉(zhuǎn)型不能被簡單地視為一個(gè)高層次的愿望：它需要由政府、企業(yè)和社區(qū)轉(zhuǎn)化為可投資的行動(dòng)計(jì)劃。尼克·羅賓斯提出了在2025年推進(jìn)工作的三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。

“現(xiàn)在是時(shí)候重申一下剛剛轉(zhuǎn)型的商業(yè)案例了，”南非總統(tǒng)氣候委員會(huì)副主席克里斯皮安·奧爾弗說。長期以來，南非一直是要采取“全社會(huì)”氣候行動(dòng)方法的先驅(qū)，確保正義和公平原則推動(dòng)面臨高失業(yè)率、不平等和貧困的經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。對(duì)于奧爾弗來說，受低碳轉(zhuǎn)型影響的工人和社區(qū)需要在決策中有發(fā)言權(quán)，同時(shí)還需要安全、可持續(xù)的生計(jì)和技能。這將有助于為轉(zhuǎn)型提供政治上的說服力，避免氣候政策被推翻。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)不可避免地需要資金，在今年2月世界500多家公共開發(fā)銀行的共同金融峰會(huì)上，奧爾弗堅(jiān)持認(rèn)為，正義部分必須成為氣候行動(dòng)投資的一部分。

面對(duì)來自美國的逆風(fēng)，奧爾弗的號(hào)召尤其重要。特朗普政府迅速采取行動(dòng)，取消了國內(nèi)氣候行動(dòng)的關(guān)鍵支柱，退出了國際合作：再次退出《巴黎協(xié)定》，削減氣候融資，并試圖結(jié)束美國國際開發(fā)署。國內(nèi)外支持公正轉(zhuǎn)型的政策受到了打擊。在國際上，南非的公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系是許多受影響的倡議之一。美國承諾的融資已經(jīng)停止，美國也撤回了對(duì)印度尼西亞和越南這方面的支持，取消了約40億美元，約占這些項(xiàng)目國際公共融資總額的10%。所有其他公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系支持者，如歐盟和日本，仍然完全承諾，并宣布了一些額外的資金，但到目前為止，這還不足以彌補(bǔ)差距。

在美國國內(nèi)，拜登政府將清潔能源作為高質(zhì)量工作和社區(qū)復(fù)興的驅(qū)動(dòng)力的戰(zhàn)略也被撕毀。在特朗普的反氣候行動(dòng)中，取消了旨在確保40%的聯(lián)邦環(huán)境和能源支出用于“歷史上被邊緣化的弱勢(shì)社區(qū)，因污染和投資不足而負(fù)擔(dān)過重”。例如，這種國內(nèi)轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)已關(guān)閉的200億美元溫室氣體減排基金的接受者造成了嚴(yán)重的干擾。

盤點(diǎn)

美國的這些倒退措施無疑是對(duì)擴(kuò)大國際努力的打擊，難以建立強(qiáng)有力的氣候行動(dòng)社會(huì)契約。它將把美國從國際決策的公正轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)者行列中移除，無論是在經(jīng)合組織、G20還是聯(lián)合國。但美國只是一個(gè)國家，其他司法管轄區(qū)正在加緊努力，例如歐盟最近的清潔工業(yè)協(xié)議。此外，隨著技術(shù)成本的下降，轉(zhuǎn)型背后的許多原始經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素現(xiàn)在“不可阻擋”（特別是可再生能源和電動(dòng)汽車）。這些受歡迎的趨勢(shì)當(dāng)然不會(huì)在2050年實(shí)現(xiàn)凈零目標(biāo)，也不一定以包容性的方式實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

公正的轉(zhuǎn)型源于這樣一種認(rèn)識(shí)，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)于受部門和技術(shù)興衰影響的人來說并不自動(dòng)公平。此外，貧困和不平等制約了所有國家實(shí)現(xiàn)凈零和復(fù)原力的能力。這就是為什么早在2015年，“不讓任何人掉隊(duì)”這個(gè)經(jīng)常被重復(fù)的口號(hào)成為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的核心（特朗普政府的另一個(gè)棘手問題），工人的公正轉(zhuǎn)型被納入了巴黎協(xié)定，同時(shí)更廣泛地關(guān)注人權(quán)和氣候正義。除了“就業(yè)轉(zhuǎn)型計(jì)劃”之外，目前還有其他國際努力正在將這一理念付諸實(shí)踐，比如聯(lián)合國“全球加速器：促進(jìn)公正轉(zhuǎn)型的就業(yè)與社會(huì)保護(hù)”項(xiàng)目中的 17 個(gè)先行國家。

十年過去了，現(xiàn)在是時(shí)候盤點(diǎn)一下轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，看看它們?nèi)绾卧趯?shí)現(xiàn)凈零和改善社會(huì)績效方面變得更加有效。在政府政策領(lǐng)域，目前只有三分之一的國家在2024年提交給聯(lián)合國的氣候計(jì)劃（國家自主貢獻(xiàn)）中表示，他們將通過公正的轉(zhuǎn)型措施來應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響。然而，缺乏有關(guān)如何在實(shí)地履行這些高級(jí)別承諾的數(shù)據(jù)。采取一項(xiàng)關(guān)鍵措施，自2020年以來，全球清潔能源就業(yè)崗位的數(shù)量已超過化石能源，并且差距繼續(xù)擴(kuò)大。然而，大多數(shù)國家普遍存在重大的轉(zhuǎn)型技能短缺問題，并且沒有制定業(yè)務(wù)方案，以按照2023年COP28商定的“公正、有序和公平的方式”逐步淘汰化石燃料。

在商業(yè)方面，根據(jù)氣候行動(dòng)100 倡議，全球168家碳密集型公司中有30%承諾按照明確的原則進(jìn)行公正的轉(zhuǎn)型。這一比例高于2023年的10%，但與利益相關(guān)者協(xié)商制定具體計(jì)劃的公司比例仍然很小。少數(shù)但數(shù)量不斷增加的公共金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和投資者也在將轉(zhuǎn)型作為其氣候戰(zhàn)略的一部分。由公正轉(zhuǎn)型金融實(shí)驗(yàn)室完成的案例研究介紹了智利、印度、菲律賓、西班牙和英國的金融創(chuàng)新案例，今年還將有更多案例。

除了日益認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)外，公正轉(zhuǎn)型的范圍也從《巴黎協(xié)定》最初的關(guān)注工人擴(kuò)大到更全面的利益攸關(guān)方——從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和土著人民到正規(guī)和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)家、消費(fèi)者以及因收入、性別、年齡而被排斥的人和種族。部門的關(guān)注也從能源系統(tǒng)擴(kuò)展到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的角度（包括農(nóng)業(yè)和自然、關(guān)鍵礦物、住房、鋼鐵和運(yùn)輸），并涵蓋凈零和韌性。大部分公正的轉(zhuǎn)型對(duì)策必然是因地制宜的，但也需要促進(jìn)跨境投資流動(dòng)和價(jià)值鏈中相互關(guān)聯(lián)的正義，特別是在碳邊界機(jī)制和關(guān)稅復(fù)蘇的時(shí)候。

公正轉(zhuǎn)型的這種系統(tǒng)性使得將其視為氣候行動(dòng)的關(guān)鍵支柱變得更加重要，并將其納入政府、私營部門和民間社會(huì)的決策之中。聯(lián)合國年度首腦會(huì)議一直是公正轉(zhuǎn)型問題最突出的地方。但是，盡管部長們?cè)?024年11月在巴庫舉行的COP29期間舉行了會(huì)議，但各國政府未能就更新的轉(zhuǎn)型工作計(jì)劃達(dá)成一致。這在很大程度上是由于工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的目標(biāo)不匹配，特別是在氣候融資的雄心和供資水平方面。這個(gè)真空需要填補(bǔ)。

2025年的三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)

需要采取緊急行動(dòng)，將公正的轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為政府、企業(yè)和社區(qū)可投資的計(jì)劃。在貝倫舉行的COP30之前，巴西東道主表示“公正轉(zhuǎn)型是利用氣候行動(dòng)的核心，”用即將上任的COP主席A安德烈·阿蘭哈·科雷亞·多·拉戈的話來說。要想有所作為，領(lǐng)導(dǎo)力和謹(jǐn)慎的優(yōu)先順序是必不可少的。

首先，各國政府需要在締約方會(huì)議之前，在其最新的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)中帶頭為公正轉(zhuǎn)型作出政策承諾：我們需要增加具有公正轉(zhuǎn)型政策的國家數(shù)量及其深度。這就是各國可以采取戰(zhàn)略觀點(diǎn)并展示公正轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性的地方。壞消息是，大多數(shù)國家錯(cuò)過了提交國家自主貢獻(xiàn)的原定2月截止日期。但在已經(jīng)提交計(jì)劃的國家中，巴西的國家自主貢獻(xiàn)展示了如何做到這一點(diǎn)。它指出“我們對(duì)2035年國家的愿景是氣候正義之一”，社會(huì)、種族和性別不平等問題以及人權(quán)（特別是土著人民的權(quán)利）貫穿于該國的生態(tài)轉(zhuǎn)型計(jì)劃。英國的國家自主貢獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注國內(nèi)清潔能源工作如何能夠豐富和高質(zhì)量，具有公平的薪酬和良好的工作條件，以及確保氣候行動(dòng)是性別敏感和國際合作促進(jìn)公正的轉(zhuǎn)型（例如，通過公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系）。一個(gè)關(guān)鍵的考驗(yàn)將是在9月之前提交多少高質(zhì)量的國家自主貢獻(xiàn)，以便在締約方大會(huì)之前進(jìn)行評(píng)估。

由核心國家向國家自主貢獻(xiàn)提出雄心勃勃的氣候目標(biāo)，并得到可信的公正轉(zhuǎn)型方案和融資的支持，將增強(qiáng)國際信心和勢(shì)頭。表明全球南方的轉(zhuǎn)型資金是可獲得的，負(fù)擔(dān)得起和充足的資金也將是設(shè)計(jì)計(jì)劃的關(guān)鍵，到2035年將流入發(fā)展中國家的資金增加8倍以上，達(dá)到1.3萬億美元（所謂的“巴庫到貝倫1.3萬億美元路線圖）。該路線圖需要面對(duì)COP29確定的“系統(tǒng)性不公平”，這些不公平阻礙了發(fā)展中國家獲得氣候融資。

其次，領(lǐng)先的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)將社會(huì)影響、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇納入其自身的氣候轉(zhuǎn)型計(jì)劃，并將與工人的社會(huì)對(duì)話和更廣泛的利益攸關(guān)方參與納入這一過程。現(xiàn)在已經(jīng)存在這樣做的框架，例如通過英國前轉(zhuǎn)型計(jì)劃工作組提供的指導(dǎo)，國際可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)正在推進(jìn)這一工作。歐盟的可持續(xù)金融平臺(tái)最近還發(fā)布了關(guān)于如何在轉(zhuǎn)型計(jì)劃中應(yīng)用以人為本和基于人權(quán)的方法的指南。一個(gè)威脅是，公正的轉(zhuǎn)型可能成為當(dāng)前幾個(gè)地區(qū)對(duì)可持續(xù)金融監(jiān)管的抵制的犧牲品，包括歐盟通過綜合改革進(jìn)程進(jìn)行的。為了應(yīng)對(duì)這種情況，重要的是，企業(yè)和金融、工會(huì)和民間社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人以及政府本身不僅要表明為什么轉(zhuǎn)型計(jì)劃需要既有力又公正，而且還要證明在降低風(fēng)險(xiǎn)和為公司創(chuàng)造價(jià)值方面的實(shí)際好處以及可衡量的社會(huì)為人們帶來的結(jié)果。將公正轉(zhuǎn)型納入歐盟可持續(xù)金融框架和國際可持續(xù)準(zhǔn)則，并與新成立的“不平等和社會(huì)相關(guān)金融披露工作組”（TISFD）取得實(shí)際進(jìn)展，是未來一年的關(guān)鍵步驟。

第三，金融系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人需要采取進(jìn)一步行動(dòng)，以展示如何部署和擴(kuò)大當(dāng)前的公共、私人和混合金融的公正轉(zhuǎn)型工具，特別是在全球南方。其中包括政府支出和激勵(lì)計(jì)劃、可持續(xù)貸款、影響力投資和小額信貸，以及公私伙伴關(guān)系以及擔(dān)保和新的融資模式。在轉(zhuǎn)型定義、原則和度量上聚焦是一個(gè)需要解決的高優(yōu)先級(jí)任務(wù)。全球債券市場(chǎng)有希望成為一個(gè)舞臺(tái)，在這個(gè)舞臺(tái)上，可以將成熟的綠色、社會(huì)、可持續(xù)和與可持續(xù)性相關(guān)的債券方法應(yīng)用于公正的轉(zhuǎn)型。

就巴庫至貝倫籌資路線圖而言，需要采取兩步走的辦法：首先，確保所有這些資金流動(dòng)符合公正轉(zhuǎn)型原則，建立在現(xiàn)有人權(quán)和可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上；其次，擴(kuò)大社會(huì)公正轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金對(duì)特定部門和地區(qū)至關(guān)重要的投資（如逐步淘汰化石燃料和停止毀林）。多邊開發(fā)銀行的作用將至關(guān)重要，因?yàn)樗鼈兺侨绾卧诠霓D(zhuǎn)型背后調(diào)動(dòng)資金的先行者（例如在東歐），并且可以刺激政府、私營部門和民間社會(huì)的進(jìn)一步努力。最終，公正的轉(zhuǎn)型是在特定的地方實(shí)現(xiàn)的，社區(qū)層面的融資工具的擴(kuò)大可以展示自下而上的努力如何將綠色經(jīng)濟(jì)與地方層面的包容相結(jié)合。美國公正轉(zhuǎn)型基金就是一個(gè)例子，該基金成立于2015年，繼續(xù)與依賴煤炭的社區(qū)合作，得到慈善事業(yè)和動(dòng)員公共和私人資金的支持。

公正的轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期議程，2025年是必須重申和更新其核心目標(biāo)的一年。在國家和企業(yè)計(jì)劃方面取得切實(shí)進(jìn)展，并為實(shí)施這些計(jì)劃提供資金，對(duì)于擺脫目前的動(dòng)蕩至關(guān)重要。締約方會(huì)議第三十屆會(huì)議商定的動(dòng)態(tài)公正轉(zhuǎn)型工作方案也將提供新的方向感。用克里斯皮安·奧爾弗的話說，公正轉(zhuǎn)型的秘訣之一是，它可以“釋放利益相關(guān)者的能力”，動(dòng)員通過社會(huì)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)加速氣候行動(dòng)。這正是現(xiàn)在所需要的。