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做得更好：REDD 保障措施如何促進秘魯的原住民權利

——在秘魯擴大對集體權利的尊重的機會

瑪麗亞·菲·門多薩

國際林業研究中心網站森林新聞

2025 年 6 月 1 日（星期日）

來自 Yanesha 社區的婦女。馬龍·德爾·阿吉拉/CIFOR-ICRAF

亞馬遜不僅對應對氣候和生物多樣性危機至關重要，也是原住民和當地社區的祖傳領地。因此，森林保護工作與幾個世紀以來在這些土地上生活和管理的人們的權利密不可分。

2010 年，在《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC） 第 16 屆締約方會議 （COP16） 上，通過了坎昆保障措施，達到了一個里程碑。這些保障措施是通常旨在防止活動對社會和環境產生潛在影響的指導方針，在本例中為 REDD （減少森林砍伐和森林退化造成的排放）倡議。

坎昆保障措施的獨特之處在于，它們不僅旨在防止傷害，還促進積極的社會和環境成果。因此，它們的潛力不僅僅是“不造成傷害”;它們為加強生活在森林地區的土著人民和當地社區的權利提供了戰略機會。

然而，《聯合國氣候變化框架公約》沒有定義詳細的實施指南，讓 REDD 國家可以在自己的法律和政治框架內自由解釋和應用保障措施。在實踐中，這有時會限制他們的變革潛力和范圍。因此，REDD 及其保障措施的實施既帶來了機遇，也帶來了挑戰。

作為國際林業研究和世界農林業中心 （CIFOR-ICRAF） REDD 比較研究的一部分，最近發布的一份信息簡報強調了各國如何利用保障措施，不僅避免負面影響，而且在承認和維護土著人民和當地社區的權利方面“做得更好”。該研究側重于兩個關鍵保障措施：

尊重土著人民和當地社區的知識和權利，以及

全面有效地參與 REDD 的設計和實施。

秘魯的案例

秘魯有相對健全的法律框架，承認土著人民的權利，包括集體土地所有權和自由、事先和知情同意 （FPIC） 的權利。然而，在實踐中，對保障措施的解釋和適用仍然有限。

“與其他 REDD 國家取得的成就相比，秘魯對坎昆保障措施的解釋是向前邁出的重要一步。然而，它仍然沒有完全涵蓋 UNDRIP 和 UNFCCC 決定中承認的更廣泛的土著人民權利，“CIFOR-ICRAF 科學家、該研究的合著者 胡安·巴勃羅·薩緬托·巴列蒂說。

在此背景下，該研究將秘魯對土著人民的現有法律保護與如何通過 REDD 倡議進一步應用這些保護進行了比較。研究結果突顯了秘魯的法律框架如何為保障措施提供機會，使其在加強和尊重社區權利方面發揮更結構性的作用。

合著者塔瑪拉·拉謝拉斯問道：“如果國家對保障措施的解釋僅僅反映了法律和政治現狀，那么 REDD 如何在承認和尊重土著人民的權利方面‘做得更好'？“保障措施不僅具有保護的潛力，而且有可能澄清、尊重和加強秘魯法律中仍含糊不清的權利?！?/p>

“做得更好”的建議

為了確保 REDD 有助于加強秘魯土著人民和當地社區的權利，作者呼吁采取更雄心勃勃的方法，而不僅僅是避免傷害。主要建議包括：

促進自決土地和自然資源管理：法律承認集體土地權利以及土著主導的森林治理，對于實現 REDD 目標至關重要。保障措施有助于消除限制集體森林所有權和獲取森林資源的法律和行政障礙，解決重疊的土地索賠，并提高對集體土地的認可。

確保有效的事先協商程序：需要透明、負責的機制，提供及時的信息和知情的技術支持，以維護自由、事先和知情同意 （FPIC） 的權利。這對于社區和原住民組織有意義地參與影響其領土的決策至關重要。

定義碳權：秘魯憲法法院確認，自然資源權包括從其使用中受益的權利。在此背景下，澄清這一原則是否適用于 REDD 下的集體碳權利至關重要。

建立公平的 REDD 惠益分享機制：秘魯的國家法律承認土著人民有權從其領土的發展中受益，并幫助確定其優先事項。正式的 REDD 惠益分享機制（也承認女性參與的機制）將增加機會并加強社區內的決策作用。

制定保障措施的監測、報告和核查 （MRV） 系統：雖然《聯合國氣候變化框架公約》不要求建立專門針對保障措施的 MRV 系統，但此類工具將提高透明度、跟蹤進度并有助于確定實施差距或障礙。

這項工作是國際林業研究和世界農林業中心 （CIFOR-ICRAF） 對 REDD 全球比較研究的一部分。該研究得到了挪威發展合作署、德國聯邦環境、自然保護和核安全部國際氣候倡議以及 CGIAR 森林、樹木和農林業研究計劃 （CRP-FTA） 的支持，并得到了 CGIAR 信托基金的資助。

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