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批評者說，《歐盟反毀林法》風險分類忽略了治理和執法失敗

漢斯·尼古拉斯·鐘

Mongabay網站

2025年6月3日

《歐盟反毀林法》旨在確保在歐盟市場銷售的森林相關商品不含毀林。圖片由Rhett Butler/Mongabay提供。

批評人士表示，《歐盟反毀林法》）使用的風險分類系統忽視了治理、腐敗和執法能力、缺失的系統性失敗和執法漏洞等關鍵問題——正是這些條件使非法毀林猖獗。

森林趨勢分析警告說，這種方法可能會導致將執法不力和非法性高的國家錯誤地歸類為“低風險”。

基準系統的這些缺陷引發了受《歐盟反毀林法》影響國家的不安，一些國家表示他們的毀林風險被歪曲了。

《歐盟反毀林法》將于今年年底生效，將禁止進口與森林相關的七種商品——大豆、棕櫚油、咖啡、可可、木材、橡膠和牛肉——除非可以證明其沒有毀林且合法生產。

新加坡——歐盟具有里程碑意義的反毀林法因風險分類系統而受到抨擊，批評者稱該系統忽視了非法采伐和治理失誤——這可能會破壞阻止森林損失的真正目標。

根據非營利組織森林趨勢的分析，《歐盟反毀林法》的基準系統影響出口商和歐盟進口商面臨的檢查水平和要求，似乎主要關注毀林指標和現有的歐盟政治制裁。

分析發現，與此同時，它忽視了治理、腐敗和執法能力等同樣關鍵的問題。

森林趨勢警告說，這種狹隘的關注可能會錯過系統性治理失敗和執法差距——而這正是非法毀林猖獗的條件，即使官方森林損失似乎很低。

由于非法毀林在許多向歐盟出口商品的熱帶國家普遍存在，因此風險特別高，據估計，一些熱帶地區50-90%的毀林是非法的。

這種方法可能會將執法不力、非法性突出的國家錯誤地歸類為低風險或標準風險。許多治理失敗的國家，如剛果共和國和巴布亞新幾內亞，與芬蘭和挪威一起被歸類為“低風險”。

作為其實施的一部分，《歐盟反毀林法》使用基準系統根據毀林風險對國家分成低風險、標準風險或高風險三類。這種分類決定了運營商和成員國當局的檢查級別和義務。

森林趨勢指出，世界銀行將剛果共和國指定為高度脆弱的國家，森林損失在2024年激增了150%，這主要是由于非法采伐和不可持續的土地利用與治理和機構崩潰密切相關。

“這些并不是低風險采購環境的標志，”森林趨勢 在其分析中寫道。

此外，諸如中國、印度和新加坡等以轉口或與毀林相關的商品貿易而著稱的國家，被歸類為低風險。盡管有證據表明，這些國家在高風險材料的加工、轉運及轉口貿易中發揮了重要作用，但其操作方式往往掩蓋了商品的實際原產國信息。

森林趨勢警告說，將執法不力或在商品洗錢方面發揮作用的國家貼上“低風險”的標簽可能會提供一種虛假的安全感，使非法或不可持續的商品能夠逃避審查。

森林趨勢組織指出：“尤為令人震驚的是，土耳其和哈薩克斯坦這兩個國家，盡管已被歐盟委員會明確列為涉嫌洗白來自俄羅斯的違禁膠合板的嫌疑國，但仍被歸類為低風險國家。這種政策與實際之間的脫節現象引發了嚴重的不安。”

這引發了人們對潛在漏洞的擔憂，這些漏洞可能允許與毀林相關的產品間接進入歐盟市場。

相比之下，分析發現，只有四個國家出現在“高風險”類別中，所有這些國家都已經因不相關的原因而受到歐盟理事會的制裁，這引發了人們的擔憂，即這一類別更多地受到外交考量的影響，而不是實際的毀林風險。

“為了有效，執法和盡職調查必須以更廣泛的指標為指導——治理水平、沖突風險、腐敗程度和轉運模式，”森林趨勢寫道。“因為即使一個國家在毀林方面被評為低風險，也不意味著它在合法性方面的風險較低。盡職調查和執法目標必須以更全面的情況為指導。

馬來西亞

基準系統的這些缺陷引發了受《歐盟反毀林法》影響的國家越來越不安，包括一些國家表示他們的毀林風險被歪曲了。

馬來西亞是世界上最大的棕櫚油出口國之一，是質疑歐盟將其列入“標準風險”類別決定的國家之一。吉隆坡的官員認為，該分類忽視了該國最近的可持續發展進展，并懲罰了減少毀林的努力。

5月28日，馬來西亞種植園和商品部長佐哈里·阿都干尼在新加坡的一次活動中指出，歐盟在評估每個國家的風險時，還需要考慮除毀林風險之外的許多其他因素。

沙巴州的毀林。圖片由約翰·C·坎農/Mongabay提供。

根據《歐盟反毀林法》實施規則隨附的歐盟委員會工作人員工作文件，屬于“標準風險”類別的國家/地區——尤其是那些接近該級別低端的國家/地區——可能會根據定性標準接受進一步評估。這些因素包括森林治理能力、人權保護、透明度和氣候承諾等因素。

每個標準都分為特定的元素，并按1到5的等級進行評分。一個國家必須在所有四個定性標準中至少達到3分（滿分5分），才有資格重新歸入較低風險類。

除了呼吁歐盟也考慮森林治理和氣候承諾等因素外，佐哈里還表示，歐盟使用了聯合國糧食及農業組織2020年的過時數據進行分類，這些數據可能無法反映該國最近的可持續發展進展。

“因此，我們在過去五年中所做的，完全是將馬來西亞帶入一個完全不同的旅程，”他在新加坡國際事務研究所組織的可持續的世界資源新加坡對話中說。

馬來西亞棕櫚油委員會表示，歐盟的分類是基于2015年至2020年期間的年平均森林損失，這“太狹隘且不完整”。

“這么短的時間框架并不能顯示全貌，”它在一份聲明中說。

根據獨立衛星監測，馬來西亞的毀林率近年來有所下降。

馬里蘭大學全球土地分析和發現實驗室的2024年數據可在世界資源研究所的全球森林觀察平臺上獲得，數據顯示，與2023年相比，馬來西亞的原始森林損失減少了13%，首次跌出前10名。

馬來西亞希望這一進展反映在《歐盟反毀林法》的分類中。

“我們完全致力于與歐盟委員會合作，以確保我們的進展得到公平認可，”佐哈里說。

雖然佐哈里沒有明確宣布要求澄清的計劃，但由種植園和商品部監督的非營利性行業委員會馬來西亞棕櫚油委員會表示，它將要求歐盟委員會澄清其評估中使用的基準方法。

“這將是我們的首要任務，”馬來西亞棕櫚油委員會首席執行官貝爾文德·斯隆告訴馬來西亞國家通訊社。“馬來西亞的'標準風險'狀態完全沒有承認馬來西亞棕櫚油行業在減少毀林和為歐洲消費者生產可持續棕櫚油方面取得的進展和成就。”

查科森林被毀，用于種植大豆。圖片由Rhett A. Butler/Mongabay提供。

基準

《歐盟反毀林法》將于今年年底生效，將禁止進口七種與森林相關的商品——大豆、棕櫚油、咖啡、可可、木材、橡膠和牛肉——除非可以證明其沒有毀林且合法生產。

《歐盟反毀林法》的最終目標是解決熱帶毀林和相關溫室氣體排放問題。

雖然所有國家/地區如果符合法規要求，仍然可以向歐盟出口，但那些被歸類為標準或高風險的國家/地區必須遵守更嚴格的盡職調查，這會增加成本和可能的延誤。

只有四個國家——白俄羅斯、緬甸、朝鮮和俄羅斯——因助長毀林而被歸類為高風險國家。

與此同時，低風險國家受益于簡化的盡職調查，例如不必進行風險評估或采用風險緩解程序和措施。它們由140個國家組成，包括所有27個歐盟國家、美國、中國、澳大利亞和加拿大。

馬來西亞棕櫚油委員會主席卡爾·貝克-尼爾森稱歐盟決定將其所有成員國歸類為低風險是一種“偏袒”形式。

“歐盟委員會知道，我們在這方面的記錄比一些歐洲國家要好得多，”他告訴馬來西亞國家通訊社。“然而，他們卻以'低風險'狀態獎勵了自己的成員。這種明顯的偏袒將不可避免地引起不滿，而不是為更緊密的合作搭建橋梁。”

其余的屬于標準類別，需要進行全面的盡職調查，包括地理位置、可追溯性和風險緩解。標準類別中的國家包括印度尼西亞、馬來西亞和巴西等許多受影響產品的主要出口國。

印度尼西亞和馬來西亞是世界上最大的棕櫚油生產和出口國，而巴西是主要的牛肉和大豆出口國。

目前尚不清楚印度尼西亞是否會效仿馬來西亞的腳步，向歐盟尋求澄清。

印度尼西亞大宗棕櫚油商業協會的可持續發展傳播負責人阿甘·法丘羅赫曼在新加坡活動間隙告訴Mongabay，“我們同意馬來西亞的觀點，即分類決定是出于政治動機。但我們讓政府來回應。”

歐盟委員會表示，基準測試過程是動態的，需要接受審查，第一次全面重新評估計劃于2026年進行。

歐盟官員試圖淡化基準系統的影響。

歐盟駐印度尼西亞代表團的綠色和數字顧問桑德爾·哈帕茨表示，基準測試的主要目的是指導主管當局了解他們需要檢查的進口百分比，而所有運營商的核心合規要求保持不變。

“也不會禁止來自高風險國家的任何產品。所以根本不是這樣，“他在2025年3月說。

哈帕茨補充說，基準測試還旨在幫助將歐盟的支持和資源分配給風險較高的國家。

“這是非常重要的一點，因為有時我們會忘記《歐盟反毀林法》的最終目標是阻止毀林，”他說。

剛果民主共和國的棕櫚種植園。一些棕櫚油公司通過將石油運往歐洲以獲得海關批準來測試其合規性。圖片：?Daniel Beltrá/綠色和平組織。

呼吁制定更嚴格的標準

雖然像馬來西亞這樣的國家可能會尋求低風險地位，以享受更多進入歐洲市場的機會，但活動人士警告說，向生產國授予這種地位可能會為在最近毀林或退化的土地上生產和/或在野生動物保護區、國有林和土著領土等保護區非法種植的商品敞開后門。

批評者還指出，馬來西亞等國家采取的可持續性措施，如認證計劃和更嚴格的森林政策，往往忽視了商品生產更廣泛的環境和人權成本。

人權觀察高級研究員盧西亞娜·特萊斯·查韋斯指出，雖然馬來西亞的毀林率有所下降，但與該國商品生產相關的人權風險仍然極高。

“原住民的領土仍在未經其同意的情況下被砍伐和侵占，”她說，并指出這些持續的侵權行為破壞了《歐盟反毀林法》旨在維護的人權保障措施。

一個例子是沙撈越貝拉加河上游的佩南族和肯雅族土著社區，據稱他們的一部分祖傳森林被棕櫚油公司烏魯種植有限公司，在未經他們自由、事先和知情同意的情況下砍光。

雖然一些社區領袖表示支持，但社區成員報告說，該地區15個村莊中有9個村莊的大多數居民堅決反對最近的快速擴張。

因此，原住民社區最近向馬來西亞可持續棕櫚油認證機構對該公司提出了正式投訴。

“我們的森林就是我們的生命，他們在未經我們允許的情況下奪走了我們的森林，”受影響社區的代表維羅妮卡·邦甘·塔說。

總部位于美國的運動組織強大的地球也質疑《歐盟反毀林法》的基準測試結果，尤其是那些屬于低風險類別的結果。

強大的地球政策主任朱利安·奧拉姆指出，鑒于毀林和森林退化的證據，加拿大、加納、巴布亞新幾內亞和羅馬尼亞等一些國家不應被歸類為低風險國家，鑒于最近的森林退化報告，稱該決定“荒謬”。

他說，它“似乎故意掩蓋了最近關于毀林、森林退化和非法行為的證據，這些證據與來自這些國家的商品在歐盟市場上銷售有關”。

與此同時，非政府組織挪威雨林基金會批評歐盟決定將巴西、印度尼西亞和剛果民主共和國等一些主要毀林國家歸類為標準風險。

根據聯合國糧農組織的數據，巴西、印度尼西亞和剛果民主共和國是世界上自1990年以來森林損失最多的三個國家。

“《歐盟反毀林法》保護大面積熱帶雨林的潛力現在正在因毫無意義的風險基準測試應用而降低。令人難以置信的是，巴西、印度尼西亞和剛果民主共和國（占全球凈毀林量的80%以上）沒有被評為高風險，“挪威雨林基金會執行董事托里斯·耶格爾說。

他補充說，將這些國家歸入標準風險類將使歐盟成員國對其出口的年度檢查減少至少三分之二，從而產生逃避管制的動機，因為現在每年只有3%的歐盟進口商將接受檢查。

“為了熱帶雨林的生存，一項不妥協的法律是必不可少的，”耶格爾說。“我們強烈敦促歐盟機構明年修改基準方法，以使《歐盟反毀林法》能夠發揮其潛力。”