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中國環境管理.

生態環境部環境發展中心主辦的學術期刊

作者：鄭軍，劉婷*

單位：生態環境部對外合作與交流中心

摘要：氣候變化問題是人類社會共同面臨的重大挑戰，關系到人類生存和各國利益。推進碳達峰碳中和是中國的一項重大戰略決策，是負責任大國對國際社會的莊嚴承諾，也是推動高質量發展的內在要求。本文歸納分析歐盟、美國、日本、韓國、德國、英國等主要發達經濟體碳達峰的經濟社會特征、碳中和的路徑共識，系統梳理推動實現碳達峰碳中和的經驗舉措，對比分析中國國內進展和差距，并提出重點借鑒的國際經驗與啟示。研究發現，中國已經逐步具備實現碳達峰國家的基本特征，但相比發達國家，在降碳效果核算評估、低碳安全高效能源系統構建、碳價格傳導機制設計、低碳技術創新和新業態模式打造、法規制度系統化構建等方面仍有差距，仍需加強政策驅動和重點國際經驗借鑒，進一步優化“雙碳”目標評估指標體系，將構建清潔、低碳、安全、高效能源系統作為能源生產和消費革命的主要目標，有序推進碳排放權交易市場建設和能源資源市場化價格調控，強化綠色低碳技術的研發創新，加快構建形成系統性推動“雙碳”目標的法規體系。

引言

黨的二十大報告將碳達峰碳中和作為實現人與自然和諧共生的中國式現代化的重要任務。習近平總書記在2023年7月召開的全國生態保護工作大會上再次強調，我們承諾的“雙碳”承諾是確定不移的。努力實現“雙碳”目標，加快推動綠色低碳發展，持續改善生態環境質量，將對中國經濟社會帶來深刻影響。國外實踐表明，碳達峰是經濟社會發展成熟階段的一個重要指征，其目標實現路徑主要依賴能源結構改善、經濟結構調整等方面的綜合施策。多數歐美發達國家已經實現了溫室氣體排放達峰，并在推動實現深度脫碳、開展碳中和研究論證方面積累了較多經驗。與主要發達國家相比，我國整體處于工業化中后期階段，傳統“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效益）產業仍占據較高比例，仍處于碳排放上升的發展階段。面對艱巨的“雙碳”任務，先行先試的美國、歐盟、德國、日本等主要發達國家和地區在能源結構、低碳技術、氣候立法等政策領域究竟有哪些成熟經驗？我國又將如何對“標”找“差”，“碳”索對西方模式的借鑒和超越？為此，本文通過國際國內政策文件、國際組織新發布的研究報告和統計資料等大量文獻調研，系統梳理總結主要發達國家的碳達峰特征、碳中和路徑及其實踐經驗，對標對表，借鑒并提出重點適用于我國的“雙碳”目標實現路徑經驗啟示。

1 全球主要發達國家碳達峰碳中和的進展情況

1.1 已實現碳達峰國家的情況、特點分析

根據世界資源研究所發布的報告，全球已經有50多個國家實現碳達峰，約占到全球碳排放總量的40%。絕大多數為發達經濟體，且歐洲國家占主導地位，比如，德國在1990年、英國在1991年、美國在2007年都已經實現了碳達峰，巴西、厄瓜多爾、委內瑞拉等發展中國家也實現了碳達峰。

回顧實現碳達峰國家達峰時呈現的一些經濟社會基本特點，有以下幾個方面的指標特征（表１）。

從經濟發展水平看，碳達峰往往伴隨著經濟發展到了較高水平階段，人均國內生產總值（GDP）在1萬美元以上，一半以上國家人均GDP達到3萬美元以上。

從產業結構看，在達峰前后，第二產業占比穩步下降，第三產業尤其是服務業占比逐步上升，絕大多數國家達峰時第三產業比重在60%以上，美國、日本、巴西均在70%左右。德國第二產業的比重從1980年的41%降至1990年碳達峰時的37.3%，最近20年基本穩定在27%左右的水平。美國第二產業自20世紀80年代開始一直有明顯幅度的下滑。1981年占比34.11%，至2007年碳達峰時占比降至21.45%，且近十年占比平穩下降，均不超過20%。第三產業近十年占比平穩上升，均值在70%以上。

從城市化水平看，碳達峰時無論是發達國家，還是發展中國家，城鎮化進程基本完成，城市化率普遍超過70%，主要集中在60%～80%。如英國在1991年實現碳達峰前，城市化率已經達到78.1%，到2018年為83.4%，城市化水平在歐洲國家居于前列。城市化率的提升表現出較好的碳減排效應，尤其是在城市化率突破80%后，碳減排效果更為明顯。

從能源消費結構看，碳達峰國家達峰時能源消費強度多在1.0～4.7噸標準煤/萬美元，而美國、日本等在2.1噸標準煤/萬美元以下。碳達峰時往往伴隨著煤炭、石油等高排放能源消費量到達峰值，尤其是煤炭在能源消費結構中的占比持續下降，大部分國家在40%以下，而可再生能源消費呈現明顯的增長態勢。如英國1991年實現碳達峰時，煤炭、石油等高排放能源的消費量也達到高峰，之后穩步回落。2003年，英國政府首次提出發展“低碳經濟”，可再生能源消費量大幅攀升，成為石油、天然氣之后的第三大消費能源。

1.2 全球主要國家碳中和目標、路徑共識

目前，全球已有超過130個國家和地區提出了“零碳”或碳中和的氣候目標。其中，有30多個國家通過立法、政策宣示或領導人承諾等方式確定了碳中和目標（表２）。歐盟最先制定長期減排目標，已有11個成員國提出了碳中和目標年。從目標年份來看，以在2050年實現碳中和為主，也有芬蘭、冰島等北歐國家將碳中和時間提前到2035—2040年。

從路徑共識來看，絕大多數國家將能源系統的綠色低碳轉型作為長期減排戰略重點，特別是推動能源消費終端部門電氣化、電力行業脫碳化，以及在難以電氣化的行業推廣氫能等替代能源。在控制能源消費總量方面，主要通過提升各行業能效、發展工業循環經濟模式、能源需求側管理等方式實現。例如，美國拜登政府明確2035年率先實現電力行業凈零排放，而日本則提出2050年終端電力消費增長30%。

由于經濟產業和技術發展的高度不確定性，以歐盟為代表的國家和地區發布《歐盟綠色協議》，從能源、工業、建筑、交通、糧食、生態環境等領域規劃了長期減排戰略，并通過情景分析方式明確重點領域和重點減排任務，展示實現同一碳中和目標的不同減排路徑和可能技術組合方案，并不直接預設分階段技術實施路徑。

2 主要發達國家碳達峰碳中和的經驗做法

2.1 采取多種措施加快能源結構調整轉型

能源結構調整是“雙碳”目標實現的牛鼻子。美國在奧巴馬政府期間，頒布了“應對氣候變化國家行動計劃”，明確減排的最大機遇存在于電廠、能源效率、氫氟碳化合物和甲烷四個領域，并為此于2009年通過了《美國清潔能源與安全法案》，成為一段時期內美國碳減排的核心政策。2014年，美國推出“清潔電力計劃”，確立了在2030年前將發電廠二氧化碳排放量在2005年排放水平上削減至少30%的目標，是美國首次對現有和新建燃煤電廠的碳排放進行限制。從2005年到2019年，美國天然氣消費占比由23%增長至31%，可再生能源消費由1%增長至5%，兩類能源替代煤炭減排約7.5億噸二氧化碳，約占其2005年以來減排總量的82%。

拜登政府時期，美國重返《巴黎協定》，承諾在2035年前實現無碳發電，在2050年前達到碳凈零排放，實現100%的清潔能源經濟。2021年8月，美國參議院通過了《基礎設施投資和就業法案》，表明美國綠色產業政策的再次回歸，法案擴大了能源部授權新的電力傳輸的能力，為能源部新的“清潔能源示范辦公室”撥款215億美元，作為各種綠色能源初創公司的政府創業投資基金。此外，美國鼓勵清潔能源創新，研發降低鋰離子電池成本并廣泛應用于電網儲能，制造成本低于頁巖氣的氫氣，發展先進的核能技術等。

歐盟國家的能源強度比美國低30%。歐盟能源政策的重點之一就是提高能源利用效率、促進可再生能源和替代能源的開發和在歐盟及發展中國家的推廣利用，實現能源多樣化和清潔化。2006年，歐盟出臺《能源效率行動計劃》，提出了75項具體措施，包括提高能源標準、強化市場手段、提高數字化和電氣化程度等，覆蓋了建筑、運輸、制造、金融和教育等行業。

歐盟在推廣使用可再生能源和燃料轉換方面成效顯著，出臺了一系列可再生能源法規，制定積極的減排目標和激勵政策，吸引了大量的投資，是歐盟電力部門減少溫室氣體排放的重要推動因素。例如，近年來，歐盟發布了新的促進可再生能源使用指令，加強包括生物質和沼氣等在內的生物能源可持續性標準，并將2030年的目標定為最終總能源需求中可再生能源占到32%。歐盟加強統一電力市場建設，促進了可再生能源的大范圍消納，實行可再生能源固定上網電價（feed-in-tariff）等經濟激勵政策，更好地發揮歐盟互聯大電網錯峰避峰、水火互濟、跨流域補償、減少備用等綜合效益，促進了北歐水電和風電、南歐光伏發電等清潔能源的高效利用。

歐盟將氫能作為促進經濟增長和恢復能力、創造當地就業機會和鞏固歐盟在全球領導地位的投資重點。2020年7月，歐盟發布《歐盟氫能戰略》及《能源系統一體化戰略》，旨在促進歐洲主要利用風能和太陽能生產清潔氫，將其用作原料、燃料或能源載體與儲存介質，在工業、交通、電力和建筑等許多可能領域應用，以減少溫室氣體的排放。歐盟計劃逐步建立歐洲氫生態系統，從戰略發布起至2024年，支持安裝至少60億瓦的可再生氫電解槽，生產100萬噸可再生氫；從2025年到2030年，把氫作為其綜合能源系統的一部分，安裝至少4000萬千瓦可再生加氫電解槽和達1000萬噸可再生氫產量；從2030年開始，歐盟將在所有難以脫碳的部門（如航空、海運、貨運交通等領域）大規模使用可再生氫。

歐盟通過實施能源系統一體化和氫能戰略，為實現完全脫碳、效率更高和多種能源關聯的能源部門鋪平道路。為幫助其戰略實現，歐盟還將與能源行業、民間社會和政府間建立清潔氫能聯盟，助力打通投資渠道以擴大生產氫的規模，并進一步擴大其對清潔氫需求。

日本致力于打造氫能社會，保障能源安全。2011年的福島核事故使得原來在日本電力結構中占比30%的核電停運，加速了日本氫能的發展進程。2017年12月，日本制定《氫能基本戰略》，提出企業、科研機構和政府合作共建“氫能社會”的10條基本戰略。國際能源署（IEA）數據顯示，截至2019年底，日本氫燃料汽車保有量位居全球第四，加氫站數量最多（113座）。2020年6月，日本重申其碳減排立場，并公布2050年實現碳中和目標，將氫能利用視為實現低碳能源結構、產業轉型、搶占技術制高點的重要抓手，通過積極探索國家氫能發展定位，制定具體的激勵政策，引領技術進步和產業發展。

德國大力實施“壓煤棄核增氫”戰略，要求通過逐步停止使用煤炭、關閉核電站、擴大氫能和可再生能源使用來提高能源效率。計劃到2030年，德國能源減排領域中的二氧化碳排放量將由2018年的2.94億噸減少到1.75億～1.83億噸。2019年1月，德國煤炭委員會設計了退煤路線圖，計劃在2038年全面退出燃煤發電，在2022年關閉1/4電廠。2020年7月，德國通過《退煤法案》，確定到2038年退出煤炭市場，并就煤電退出時間表給出詳細規劃，并有望在2035年提前退出煤電。德國退煤過程中高度重視煤炭產區和從業者的公平轉型，斥資400億歐元補貼淘汰燃煤地區因能源轉型造成的損失，包括向電廠運營商支付一定的經濟補償，實現能源基礎設施和電力系統的現代化。同時聯邦政府每年將從財政預算中劃撥20億歐元，為煤礦工人和電廠職工等提供再培訓和就業機會，以確保實施社會公平轉型。

2.2 注重市場機制加強碳市場建設和交易管理

碳市場是全球應對氣候變化的主要政策工具。近些年以來，全球碳市場建設不斷加快，從配額限制到配額出售的市場運作，從出臺法規到執法檢查的監督管理，市場交易機制日漸完善。目前，全球遍布四大洲的24個碳交易系統已投入運營，40多個國家和25個地區政府通過排放交易系統對碳排放進行定價，覆蓋全球超22%溫室氣體排放。22個國家和地區正在考慮或積極開發碳交易系統。國際碳行動伙伴組織報告顯示，2020年底，歐盟、新西蘭、北美區域等的碳市場價格與年初相比均出現上漲，顯示出碳市場的強大韌性，為政策制定者進一步制定更加宏大的總量控制目標、擴大覆蓋范圍等提供了政策空間。

歐盟排放交易體系（EU-ETS）是世界首個、也是全球最大的碳排放交易市場，占據國際碳交易總量的3/4以上，是歐盟應對氣候變化政策的基石和實現減排的關鍵工具，自運行以來取得巨大成效。2017年，歐盟28國碳排放量較1990年減少22%，相當于減少12.4億噸二氧化碳，提前3年完成到2020年減少20%的目標。歐盟按照“總量交易”原則，統一制定配額，各國為本國設置排放上限，確定納入排放交易體系中的產業和企業，向其分配一定數量的排放許可權。如果企業的實際排放量小于配額，可以將剩余配額出售，反之則需要在交易市場上購買。歐盟碳市場參與主體多元，金融產品豐富，碳期貨交易活躍，占到全部交易量的九成。

歐盟通過成熟的碳排放交易系統為企業提供了明確可信、經濟有效的減排激勵措施，推動了低碳技術創新投資。2019年，歐盟碳排放交易系統覆蓋的排放量較上一年下降9.1%，是10年來最大降幅。同年，歐盟拍賣的配額量同比減少36%，收入增加4.47億歐元，歐盟將交易盈利投入到低碳技術研發及創新，成為支持應對氣候變化投融資的重要來源。自2021年起，歐盟碳排放交易體系進入第四階段，覆蓋范圍從電力熱力部門等能源密集型產業，擴展到航空業，未來可能繼續擴展到建筑業、交通運輸業；溫室氣體種類從單一的二氧化碳排放，擴展到一氧化二氮、全氟化碳；碳排放配額分配機制也逐漸從免費發放向拍賣過渡。

韓國于2015年開始實施溫室氣體排放權交易制度。根據韓國《溫室氣體排放配額分配與交易法》，企業總排放高于每年12.5萬噸二氧化碳當量的，以及單一業務場所年溫室氣體排放量達到2.5萬噸的，都必須納入該系統。根據韓國交易所數據，2020年，韓國各種排放權交易產品總交易量超出2000萬噸，同比增加23.5%。2021年，韓國溫室氣體排放權交易進入第三階段，實施更加嚴格的排放上限，將有償配額比例提高到10%，繼續擴大覆蓋的行業。韓國政府致力于引導企業自發減排，還引入第三方交易制度，增加金融企業和第三方機構參與。

2.3 加強重點領域低碳技術研發

發展和運用先進綠色低碳技術是應對氣候變化的根本手段。目前，美國、歐盟、英國、韓國等國家和地區均在積極尋求低碳技術研發，加大對節能、儲能、新能源和碳移除等技術的投資，鼓勵關鍵碳中和技術的研發和創新，包括以可再生能源和核能等為代表的非化石能源利用技術，工業和建筑等領域的電氣化技術，清潔能源有效存儲技術，碳捕集、利用與封存技術（CCUS），交通部門生物燃料替代和純電動汽車等方面。

歐盟2019年在《歐盟綠色協議》中明確將圍繞能源、工業、建筑、交通、消費等重點領域的減排技術需求，通過加大對國際前沿和競爭性科技難點項目投入等方式支持技術創新。歐盟計劃從2021—2027年的7年內，投入預算資金1000億歐元，加大對前沿研究和創新的預算資金支持力度。歐洲地平線創新計劃也將為歐盟綠色協議做出貢獻，根據2019年達成的協議，歐盟35%的研究資金將用于氣候友好型技術的研發，歐盟的一系列研究計劃也將把主要研究對象集中在環境問題。2019年，歐盟低碳能源研發支出（不含核能）為15.8億歐元，能源研發在歐盟預算中的份額為11%。低碳能源專利數量（2016年）為592萬項，其中，可再生能源相關占19.9%、高效系統相關占23.6%、智能系統相關占21.8%、可持續交通相關占17.8%、核安全相關占1.1%、其余為CCUS相關，占15.8%。

美國于1972年開始研究整體煤氣化聯合循環（IGCC）技術，經過多年發展，其發電效率可以提高到70%以上，配合燃燒前捕集技術，基本實現清潔煤發電。此外，CCUS技術是美國氣候變化技術項目戰略計劃框架下的優先領域，美國能源部長期資助技術研發和應用示范。2008年，美國國會通過4Q稅收法案，用于補貼利用CCUS技術開展二氧化碳捕集的企業。法案規定將捕集的二氧化碳用于驅油，捕集企業可以獲得10美元/噸免稅補貼，將捕集的二氧化碳進行地質封存，可獲得20美元/噸免稅補貼。同時，設定“先到先得”原則，限定補貼總量為7500萬噸二氧化碳。據統計，4Q稅收法案實施期間（2009—2017年），美國通過該免稅補貼驅油和封存二氧化碳共計5280萬噸。20世紀90年代中后期以來，美國加速研發光伏、氫能、核能、天然氣水合物等新能源技術。2020年，美國發布《清潔能源革命和環境公正計劃》，進一步將液體燃料、低碳交通、可再生能源發電、儲能、先進核能、負排放技術等列為重點研發方向。

日本每年投入巨資致力于發展低碳技術。根據日本內閣府2008年9月發布的數字，在科學技術相關預算中，僅單獨立項的環境能源技術的開發費用就達近100億日元，其中創新型太陽能發電技術的預算為35億日元。日本有許多能源和環境技術走在世界前列，如綜合利用太陽能和隔熱材料、削減住宅耗能的環保住宅技術，以及利用發電時產生的廢熱為暖氣和熱水系統提供熱能的熱電聯產系統技術、廢水處理技術、塑料循環利用技術等。2020年日本發布《綠色增長戰略》，提出面向2050年碳中和目標的低碳/“零”碳電力、新能源汽車、氫能源、航空、住宅建筑等重點領域深度減排的發展目標和支撐政策措施等。

2.4 制定完善的低碳發展法規政策體系

完善的政策法規體系是推動“雙碳”目標實現的重要保障。歐盟、英國、德國等國家和地區率先將碳中和的政治承諾付諸立法，明確了碳中和目標的法律地位。同時，歐盟及各國制定了相對完善的低碳發展法律法規體系，在能源、工業、建筑、交通等關鍵領域設計了相對完善的減排路線圖，明確了短期、中期、長期減排目標，并對實施效果進行跟蹤評估。歐盟在政策發布前，需審核所有與減排相關的政策工具，評估其可能發揮的作用，未來還將對歐盟和成員國國家措施與歐盟氣候中和目標及2030—2050年減排軌跡線的一致性進行評估。英國為此還設立了獨立的氣候變化委員會，以評估排放目標、碳預算、減排進展等的一致性。

歐盟最早于2018年11月發布《為所有人創造一個清潔地球——將歐洲建設成為繁榮、現代、具有競爭力和氣候中性經濟體的長期戰略愿景》，提出在2050年實現碳中和。2019年12月，歐盟發布《歐盟綠色協議》，目標在2030年前，將碳排放量降低到1990年排放量的50%，并提出包括6大行動計劃和4大支撐保障措施在內的行動路線圖。其中，構建第一部歐洲氣候法案（European Climate Law）是行動計劃之首。2020年3月4日，歐盟委員會向歐洲議會及董事會提交《歐洲氣候法》提案，擬將碳中和目標變成一項具有法律約束力的目標，詳細規劃了在2050年實現碳中和目標需要采取的必要步驟。2021年4月21日，歐洲議會與歐盟委員會就《歐洲氣候法》達成了初步協議，“2030年二氧化碳減排55%以上，2050年實現碳中和目標”將正式進入歐洲法律體系。與此同時，歐盟委員會逐一審查歐盟《可再生能源指令》《能源效率指令》《排放交易指令》等法律法規，確保與新的氣候目標行動相一致，并在對減排55%的目標進行成本效益分析后，發布了2030年減排55%的綜合實施計劃（fit 55%）。

英國是氣候變化立法相對積極的國家之一。2008年，英國通過《氣候變化法案》，成為全球第一個具有法律約束力的溫室氣體長期減排目標法案。并建立了具有法律效力的“碳預算”約束機制，設立了到2032年的5個“碳預算”。2019年6月，英國通過《氣候變化法案》修訂，繼而成為世界上第一個以立法形式明確2050年實現“零碳”排放的發達國家。然而，盡管英國碳中和目標具有法律約束力，但英國政府并未出臺針對碳中和的專項措施。2020年9月，當時的英國首相約翰遜表示將制定到2050年實現溫室氣體凈零排放的具體措施。英國目前排放量最高的4個部門是交通運輸、能源、商業和居民住宅，4個部門的排放總量約占78%，未來碳中和具體措施制定也將聚焦于此。

2019年11月，德國通過《氣候保護法》，首次以法律形式確定德國到2030年實現溫室氣體排放總量較1990年至少減少55%，2050年實現碳中和。此外，瑞士、瑞典、丹麥、法國、西班牙和匈牙利等歐洲主要國家都分別通過立法形式確定2050年前后碳中和發展目標，先后在能源、工業、建筑、交通等關鍵領域設計了相對完善的減排路徑，提出了控制煤電增長及可再生能源發展目標，并對減排效果開展定期評估，為其他國家履行《巴黎協定》起到了很好的示范作用。

3 我國推動碳達峰碳中和的最新進展以及面臨的挑戰

3.1 我國推動碳達峰碳中和的進展情況

2020年我國作出了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的重大戰略決策，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型的新階段。將我國經濟社會發展水平與已經實現碳達峰國家作對比，從經濟發展水平看，根據國際貨幣基金組織的最新統計，我國2022年人均GDP為1.27萬美元，已經超過了1.22萬美元的世界平均水平，距離世界銀行劃定的1.32萬美元的高收入經濟體門檻只差一步之遙。從產業結構看，根據國家統計局數據，2022年，我國第三產業增加值占比52.8%，第二產業為39.9%。此外，2022年中國城市化率超過65%，煤炭消費比重為56.2%，清潔能源消費量占比25.9%。除煤炭消耗占比偏高外，已經初步具備實現碳達峰國家的基本特征，若從發展趨勢上預測，完成2030碳達峰目標具備一定的國家基礎和能力。

從我國推動“雙碳”目標的實際工作看，近年來，我國陸續出臺一系列政策文件和規劃舉措，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》《減污降碳協同增效實施方案》《國家適應氣候變化戰略2035》《省級適應氣候變化行動方案編制指南》等陸續密集出臺，有關職能部門不斷加快制定重點領域、重點行業碳達峰碳中和實施方案，“1+N”頂層設計逐步形成。另根據筆者通過政府網站、各省份生態環境部門官網、政府采購網、相關公眾號等對31個省（區、市）進行初步統計，目前全國已有1/4的地級市編制完成“十四五”應對氣候變化規劃，各地明確提出應對氣候變化的多項指標，并在源頭治理、能源結構調整等多個方面作出部署。全國碳市場2021年7月啟動上線交易以來平穩運行，截至2023年2月，碳排放配額累計成交量2.32億噸、成交額105.9億元。2022年發布第四批國家重點推廣的低碳技術目錄，大力支持低碳技術應用和推廣，不斷加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案。總體來看，我國推動“雙碳”目標工作蹄疾步穩，開局良好，取得了積極進展。

3.2 我國推動實現碳達峰碳中和面臨的挑戰

碳達峰分為自然達峰和政策驅動達峰。自然達峰與國家經濟發展、產業結構及城鎮化水平有著密切關系，一些發達國家達峰過程都是在經濟發展過程中因產業結構變化、能源結構變化、城市化完成而自然形成的。相比發達國家，我國目前工業化、城鎮化等進程遠未結束，將近一半以上的城市第二產業占比超過50%，加上富煤、貧油、少氣的能源結構，達峰任務異常艱巨。雖然我們前期取得了一些進展，但相比成熟的發達國家還存在差距，尤其是在降碳效果核算評估、低碳安全高效能源系統構建、碳價格傳導機制設計、低碳技術創新和新業態模式打造、法規制度系統化構建等方面差距較大。

例如，從國際經驗做法來看，降碳效果核算評估應該不局限于碳排放總量數據達標情況，而應同時著眼于對社會經濟發展低碳轉型的全面評估，如全面考慮企業碳信息披露、行業碳減排評估、政府公共政策低碳效果評估、供應鏈低碳轉型程度等。相比之下，目前仍缺少既適合中國國情、又接軌國際的科學、全面、準確的核算評估指標體系。又如，在碳價格傳導機制上，包括各類碳金融衍生品、上網電價市場化改革、碳核證自愿減排量（CCER）或其他減排指標抵消碳排量等方面的制度設計和實踐應用較為單一，在“零碳”電源技術、關鍵領域節能技術、負排放技術、儲能技術等和由此衍生或關聯的智能化、網聯化新業態模式打造，在健全低碳轉型的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策法規，以及將應對氣候變化融入國家法治體系等方面，存在不少短板和不足。另外，我國距離實現碳達峰目標已經剩余不足7年，從碳達峰到實現碳中和目標更是僅有30年左右，遠遠短于發達國家。因此，我國亟須采取政策驅動達峰，堅持開放和學習理念，高度關注全球和主要發達國家在圍繞碳達峰碳中和所展開的最新戰略安排，聚焦產業、技術、能源、碳市場、政策規劃等領域，重點吸收借鑒發達國家的經驗做法，堅持最高標準最好水平，布局彎道超車甚至是換道超車，大力加快推動綠色低碳發展。

4 國際經驗對我國推動實現碳達峰碳中和的重點啟示

4.1 借鑒優化“雙碳”目標評估指標體系，助力完善美麗中國建設目標

參照發達國家的經驗做法，以生態優先、綠色發展為導向，將碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。以減污降碳協同增效為美麗中國建設的重要發力點，細化目標指標體系設定、跟蹤評估和監督實施。在目標設置上，應保持雄心勃勃的、清晰的、可測算的和以結果為導向，對接美麗中國建設總體目標，進一步融入經濟、政治、文化、社會領域各環節，綜合考量人均GDP、產業結構、能源消費結構、城市化水平、減污降碳等指標，在目標設定、實現路徑、政策制定、配套措施等方面相互匹配且具有一定的前瞻性。同時，應重視區域性差異，地方碳達峰與碳中和目標、指標和政策措施盡可能分區分類，并附帶詳細的時間表和路線圖。考慮設立“雙碳”目標先行示范區，加強引領和示范作用，鼓勵良好經驗的共享和互利共贏。

另外，為綜合評估減排政策的實施效果，建議加強場景工具的使用，采用前瞻性的方法，比如場景規劃、數量模型和其他分析方法，增強生態環保部門在制定推動低碳發展、美麗中國建設等綜合性政策中的作用，實現減污降碳與社會經濟政策的高度融合。同時，應定期獨立審核“雙碳”目標，建立目標跟蹤體系，完善建立國家、地方、企業碳排放統計核算、目標考核和責任追究制度，加快建立碳排放預測預警體系，創新環境友好型低碳技術和商業模式以利于經濟和能源結構轉型等，為美麗中國建設目標不斷加強政策儲備。

4.2 將構建清潔低碳安全高效能源系統作為能源生產和消費革命的主要目標

細化制定煤炭有序退出路線圖，控制化石能源消費特別是煤炭消費，加大散煤治理力度，嚴控煤化工等高碳行業發展規模。加快普及先進適用的節能低碳技術與生產工藝，從整體和系統角度大幅提高能源利用效率。積極推進能源結構轉型，鼓勵發展新能源和可再生能源，力爭煤炭和石油消費分別在“十四五”“十五五”期間達峰，實現能源消費需求增量和存量替代主要依靠非化石能源，2030年、2035年非化石能源占能源消費比重分別達到25%和35%左右。

大幅提升終端用能電氣化水平，以電氣化、高效化、智能化為導向，推動各行業能源消費方式升級。構建高比例可再生能源供應體系，形成相適宜的基礎設施、智能電網、分布式能源、儲能、多能互補與靈活調節和智慧能源。加強能源系統與信息技術的結合，實現能源體系智能化、數字化轉型，到21世紀中葉全面建成氣候友好型、以非化石能源為主體的近“零碳”能源體系。

4.3 有序推進碳排放權交易市場建設，加大發揮市場機制作用

借鑒歐盟、韓國等碳市場建設的經驗和最新政策動向，研究借鑒碳交易市場配額儲備措施，保持適度從緊的配額總量，加強碳金融在內的市場機制設計以及嚴格的市場監管，使碳價水平在合理區間運行，從而建立有效的價格傳導機制，為企業提供明確可信、經濟有效的減排激勵措施，推動企業加強低碳技術與產品的創新投資。

逐步擴大碳市場覆蓋領域，將重點管控行業優先納入碳交易市場，豐富市場交易主體、交易產品和交易方式。夯實碳市場建設的法律基礎，明晰碳排放權的資產屬性。引入第三方交易制度，增加金融企業和第三方機構參與，培育競爭充分的市場環境。發揮綠色金融作用，引入氣候保險、環境、社會和公司治理（ESG）等工具，增加私人資金投入。并在開展碳交易的同時，為開征碳稅預留政策窗口。考慮制定中國碳市場國際鏈接的方式和路線圖。

此外，借鑒美日歐等發達國家和地區的經驗做法，持續深化水電、核電、天然氣發電等上網電價市場化改革，完善風電、光伏發電價格形成機制，推動新能源及相關儲能產業發展，形成新型能源供應系統。在交通、工業、農業、建筑等能源消費領域，注重限制和激勵舉措并舉，充分利用經濟手段，推動實現太陽能、地熱、氫能等清潔能源對化石能源消費的替代。

4.4 強化綠色低碳技術的研發創新，加快解決綠色“卡脖子”技術問題

明確樹立綠色是科技創新的旗幟和風向標之一，將制約綠色低碳轉型的問題作為關系國家發展和安全的重大難題之一，推動科技創新和體制機制創新，部署面向碳中和的低碳技術支撐體系，加大低碳科技研發投入，盡快啟動制定中長期低碳科技創新規劃。建立、健全、完善、落實可再生能源電力消納保障機制，為可再生能源高比例、高質量發展創造良好條件。積極建立世界領先的低碳科技創新體系，推動關鍵共性技術、前沿引領性技術和顛覆性創新技術的研發創新和商業化應用推廣。

加快部署一批具有前瞻性、系統性、戰略性的低排放技術研發和創新項目，加快推動儲能、氫能、智能電網的技術研發與應用，推動新一代信息技術和先進低碳技術的深度融合。通過共同努力和廣泛合作，加大綠氫、生物燃料等零碳技術研發和規模化應用，推動高效率、低成本二氧化碳移除技術的研發和應用。逐步打造以新技術、新產品、新業態、新模式為特點的全球碳中和發展創新中心，為實現碳中和目標提供有力支撐。

4.5 加強“雙碳”目標法規體系建設，形成系統性的法律制度合力

從國際經驗來看，適時跟進立法是確保實現碳達峰、碳中和的基石和重要保障。在依法治國的當下，針對我國應對氣候變化立法相對滯后的客觀現實，需積極參與有關國際規則與標準的制定，加快國家應對氣候變化相關法律法規的制定進程，盡快修訂《可再生能源法》及制訂“氣候變化法”等。細化各部門之間、中央和地方之間、國際和國內之間的職責分工，固化建立應對氣候變化的領導體制、管理體制和決策支撐等工作機制。各地方也要加快應對碳排放和氣候變化的立法進程，“因地制宜”“因碳施策”謀劃碳達峰、碳中和法規體系，清晰規劃低碳發展、美麗省（區、市）市（州）縣（市、區）的實施路徑。上下結合，全面提升國家應對氣候變化領域治理體系和治理能力現代化，推動應對氣候變化盡快地融入現有國家生態環境法治總體布局，形成系統的法規制度合力，全面提升生態環境治理現代化水平。

文獻來源：鄭軍,劉婷.主要發達國家碳達峰碳中和的實踐經驗及對中國的啟示[J].中國環境管理,2023,(4):18-25,43.

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2023.04.018

作者簡介：鄭軍，教授級高級工程師，博士，研究方向為國際綠色低碳政策、綠色貿易與投融資等。

* 責任作者： 劉婷，高級工程師，研究方向為國際環境政策、生態環境社會參與管理研究。