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機遇時刻：圍繞清潔貿易和產業政策進行務實合作的新規則手冊

特雷弗·薩頓  彼得·希爾  亞斯敏·莫齊尼亞  哈里特·奧布萊恩

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025年7月23日

如果貿易緊張局勢和貿易規則遵守率下降的問題不加以解決，可能會進一步分裂本已緊張的貿易體系，阻礙國際氣候合作，并阻礙清潔能源投資進入新市場。本評論的作者提出了一本現代化的規則手冊，以響應聯合國秘書長的呼吁，即通過與氣候相適應的貿易和產業政策“加速新能源時代”，并解釋歐洲如何領導實施。

聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯于2025年7月22日發表了題為《機遇時刻：加速清潔能源時代》的演講。圖片來源：聯合國日內瓦辦事處，取自網絡相簿。

在周二的重要講話中，聯合國秘書長強調了 1990 年代建立的多邊貿易體系的局限性。他委婉地解釋說，貿易政策和投資協定既可以成為面前的經濟機會的障礙因素，也可以成為推動因素。

美國的關稅正在給發展設置障礙，并減緩全球經濟，自特朗普總統第二次上任以來，干預力度加快。分析表明，美國選民接受了貧困的風險，希望長期增加就業機會和制造業回流。歐洲近期已出現類似先例。2020 年，英國終止了與歐盟的貿易關系，由此對英國出口造成的沖擊相當于國內生產總值（GDP）下降了 4% 至 5%。

然而，變得更加貧困或更加孤立無助于彌補全球化的缺陷。

全球化推動了人類福利的非凡改善——盡管收益分配不均。許多發展中國家缺乏資源和政策空間來利用市場準入促進經濟發展，更不用說與氣候相適應的增長了。此外，貿易規則可能會限制政府平衡貿易伙伴需求與本國優先事項（如供應鏈韌性、脫碳或清潔能源獲取以及經濟增長）的能力。多年來，發展中國家最關心的是其他國家制定的國際規則的約束，而在過去十年中，這已成為美國的擔憂，導致其自 2018 年以來拒絕任命世界貿易組織上訴機構法官，這實際上阻礙了該機構在解決貿易爭端方面的關鍵作用。

這些問題缺乏補救措施導致貿易規則遵守率下降，并加劇了重大的貿易緊張局勢，包括最近的與脫碳和清潔能源相關的國家貿易政策：歐盟的碳邊境調節措施、美國的《通貨膨脹削減法案》和印度尼西亞的鎳出口管制。如果貿易體系變得更加分散，氣候行動和清潔能源投資受到影響，這將破壞工業勞動力的公正轉型，增加未來供應鏈沖擊（和商品成本）的風險，并危及氣候進步和可持續發展。

因此，秘書長呼吁制定貿易政策和投資協定，以促進能源轉型，并支持未來能源——全球清潔能源供應鏈——的更大韌性和安全性。他呼吁各國政府為此目的尋求合作。

歐洲可以迎接這一挑戰，并繼續引領世界在跨境解決方案合作的選擇加入模式中處于領先地位。非洲大陸面臨著冷戰結束以來最嚴峻的一系列挑戰。其機構正在竭盡全力：在成員國基礎上（例如德國政府提出的 1 萬億歐元財政刺激預算）和歐洲層面（例如擬議的以歐盟競爭力為重點的多年金融框架）正在出現政策和財政應對措施。

但要利用清潔能源機會，需要有一種替代的貿易合作模式。歐洲完全有能力領導這種模式的應用。為此，它需要一本更新的、創造性的規則手冊，可以用來嘗試一種新的“簡化”規則制定方法。

機遇：清潔能源經濟的現代化規則手冊

理想的起點是由那些具有貿易開放歷史和致力于務實多邊主義的人領導的聯盟。該規則手冊的目標是為政府提供更大的政策空間，以吸引投資并管理清潔能源供應鏈組織的風險，并確保較小和較貧窮的國家能夠分享與脫碳相關的經濟機會。

該規則手冊不應尋求永久取代現有的貿易規則和機構，也不應廣泛允許各國采取赤裸裸的貿易保護主義政策：相反，它應該是一項有時限、范圍狹窄的倡議，圍繞具體和可衡量的目標組織起來。存在一些先例（例如，使用有時間限制的“和平條款”與農產品貿易有關）。在政治經濟允許的情況下，通過該規則手冊的國家聯盟可以將其作為世貿組織改革提議。

雙目標

規則手冊可以圍繞兩個相互關聯的目標構建：

1. 清潔能源供應鏈去集中化，鼓勵投資，增強韌性，加強經濟安全

在現代貿易體系中，目前以中國為主的清潔能源部門存在的部門集中程度是沒有先例的。這種集中度使清潔能源產品更加豐富和負擔得起，但也使供應鏈更容易受到中斷和波動的影響，并增加了其他市場的投資壁壘。它還損害了進口國在消費者利益、保留制造能力以及避免未來供給側沖擊的工業勞動力管理轉型之間取得持久政治平衡的能力。可以理解的是，政府擔心依賴一個國家或一家供應商來滿足其清潔能源驅動經濟的物質需求的機會成本和風險。

與現代全球經濟相一致的貿易體系將為供應鏈的去集中化提供途徑和保障措施。圍繞清潔能源供應鏈的國際討論大部分都集中在中國是否從事不公平貿易行為上，這引發了關于補貼和其他非市場行為從哪里結束以及合法競爭優勢從哪里開始的棘手問題。這場辯論產生的熱量多于光。即使中國放棄了對清潔能源產品出口商的國家支持，由于其緊密整合的工業生態系統和無與倫比的制造效率，它仍可能在全球市場上保持主導地位。只有當中國以外的生產商能夠以合理的成本大規模出口時，征收高額關稅才會產生有意義的影響。

各國不應浪費時間爭論我們如何達到目前的集中度以及是否制裁相關行為體，而應制定新的方法和工具來吸引投資進入替代供應鏈，以實現清潔能源產品多樣化而不是更集中。

2. 建立以氣候為中心的經濟伙伴關系，促進清潔能源產品貿易，調整產業戰略

自1995年以來，中國和印度在全球經濟增長中占據了最大份額。在參與全球貿易方面，自1980年代以來，中國和印度的出口份額激增，中等收入國家集體停滯不前（一些國家的表現優于其他國家），而低收入國家則接近于零。

顯然，世貿組織成員資格和參與自由貿易協定并不是大多數低收入國家和許多中等收入國家經濟增長的引擎。對于與氣候相適應的增長來說尤其如此：正如秘書長的報告所指出的，“[實現氣候目標]的最大挑戰在于擴大對中國以外的[新興市場和發展中經濟體]的清潔能源轉型融資和投資。”

產業政策的復蘇即使不會加劇這些不對稱現象，也可能會將其固化。擁有大量財政資源、全球市場力量和成熟產業規劃能力的政府將在吸引新制造項目投資和建立有競爭力的出口產業方面具有優勢。低收入甚至中等收入國家可能只能向更強大的工業化國家供應原材料，而不是向價值鏈上游移動。

隨著全球化30年的倒退，多邊貿易體系應該不斷發展，為各國提供靈活性，以尋求針對具體發展目標、市場差距和供應鏈機會的定制經濟伙伴關系。

實際上，世貿組織規則限制了成員對自由貿易協定的選擇，自由貿易協定幾乎涵蓋了國家之間的所有貿易，或者多邊/開放多邊部門協議。這兩種選擇都很難談判，并鼓勵“以牙還牙”的心態，在這種心態中，政府為其出口的優惠條件討價還價，而不是合作應對共同的挑戰。

定義工具箱

部門協議：那些原本不愿意簽訂自由貿易協定的國家可能會認識到，在特定商品和服務領域降低貿易壁壘，以利用互補性專業化所帶來的優勢，具有重要價值。此類部門間協議在現行貿易規則下通常不被允許。盡管這一原則在多數情況下具有合理性，但對于構建多元化的清潔能源供應鏈卻構成了障礙。因此，應制定一套與氣候目標協調一致的貿易規則手冊，并據此為明確列出的清潔能源產品清單自主授權開展部門間協議。

投資條件：雙邊投資協定（BIT）以及多數自由貿易協定（FTA）通常包含旨在促進外國直接投資的條款，但這些條款一般并不構成對投資的強制性要求。然而，在清潔能源領域，可適當設定附加條件，例如將關稅減免與對清潔能源制造業的投資相結合，以引導資本流向特定領域。

關稅約束的調整：世界貿易組織（WTO）的每一成員均承諾對其進口商品設定一個最高關稅限額，即所謂的“約束關稅”。各國所承諾的約束關稅水平不盡相同，并可根據雙邊或多邊談判進行修訂。在某些情況下，例如推動產業多元化發展，可能需要一國大幅上調其原有的約束關稅水平。然而，在WTO框架下推動此類調整可能面臨高昂的談判成本，從而使得實際操作難度較大。為應對氣候變化而設計的貿易規則手冊可授權成員國在限定時間內對特定的清潔能源產品清單實施更高的約束關稅，以此促進新型供應鏈關系的建立。

出口限制：除少數例外情況外，現行貿易體系通常不允許各國對商品出口實施全面禁止。然而，近年來，一些資源豐富的國家開始限制用于清潔能源供應鏈的未加工礦物出口，以推動本國精煉和加工業的發展。盡管出口限制的實際成效不一，但對于財政資源有限的國家而言，此類措施可能成為一種有效的產業政策工具。一套與氣候目標相協調的貿易規則指南，可為清潔能源相關出口禁令的適用設定具體條件，例如限定適用商品范圍或引入日落條款以確保政策的臨時性。

補貼：世貿組織關于補貼的相關規定尚未建立一套有效的機制，用于評估補貼在扭曲貿易的同時對氣候變化所產生的影響。制定一份與氣候目標相協調的貿易規則指南，或將為構建新的補貼框架提供可行路徑。該框架應允許各國政府在清潔能源生產與低碳產品消費方面享有適當的政策靈活性，并通過國際合作應對供應鏈脆弱性問題，推動制造業結構的多元化發展。

成功策略

由于世界貿易組織難以有效執行其規則，加之美國實施的關稅政策，各國已開始探索替代性的貿易合作路徑。碳在產業政策與國際貿易體系中的作用日益增強，但這一過程在很大程度上呈現出單邊性和缺乏國際協調的特征。盡管大多數國家仍傾向于建立一個以規則為基礎的全球貿易體系，但目前尚未形成可行的替代機制來填補現有體系的不足。

在任由世貿組織被邊緣化與徹底放棄其基本規則之間，存在一條可行的中間路徑。這條路徑要求對現有體系進行有限期的調整，使其更契合各國的實際操作，同時強化對其的約束力；此外，還需為那些最難以承受全球貿易規則退化后果、且最不可能采取單邊行動的發展中國家提供一定的保障與可預見性。《規則手冊》提出了這樣一條可行的前進路徑。然而，只有當各國政府能夠有效利用所拓展的政策空間，積極參與并進一步融入全球供應鏈，同時在一定程度上吸引投資以促進本國產業發展時，這一構想才能真正實現。

采用該規則手冊的發達國家應支持貿易水平低、工業規劃經驗有限的發展中國家實現這些目標，例如政府對政府的技術援助和與私營部門的協商。這些戰略還將通過規定各國政府打算根據該安排采取的措施，允許在實施之前進行建設性對話，從而有助于避免在執行規則手冊時出現的潛在緊張局勢。

一個起點可能是在肯尼亞和坦桑尼亞等主要非洲國家與歐盟之間圍繞電動汽車電池供應鏈進行合作試點。雖然歐盟需要（至少暫時）調整其對世貿組織規則的態度，以促進氣候協調的發展，但歐盟作為基于規則的秩序和氣候行動的倡導者，完全有能力建立一個聯盟來通過規則手冊，補充其新的清潔貿易和投資伙伴關系，并及時將這種新方法引入世貿組織。

關于作者

特雷弗·薩頓是哥倫比亞大學全球能源政策中心的高級研究員。彼得·希爾是格蘭瑟姆研究所的實踐客座教授，并于 2019 年 10 月至 2022 年 12 月擔任 COP26 首席執行官兼 COP26 部門總干事。亞斯敏·莫齊尼亞以私人身份撰寫，曾任前財政大臣菲利普·哈蒙德勛爵和前聯合國氣候行動和金融特使馬克·卡尼的高級顧問。哈里特·奧布萊恩以私人身份撰稿，曾在外交、聯邦和發展辦公室和世界銀行以及聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯辦公室任職。

本評論中的觀點是作者的觀點，并不一定代表格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所的觀點。