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損失和損害基金提議先幫助政府，后幫助當地社區

喬?洛

氣候之家新聞網站

2025年4月3日

活動人士對損失和損害基金的擬議優先事項表示歡迎，但表示不應推遲對社區的撥款。

索馬里干旱期間，一名女孩在干涸的水床上挖洞取水（照片：聯合國開發計劃署索馬里/Flickr）

新的聯合國應對氣候變化造成的損失和損害基金的運營機構建議，它應該首先專注于幫助政府而不是地方社區應對洪水和干旱等氣候驅動的災害的后果。

損失和損害基金秘書處的一項提案將于下周在巴巴多斯舉行的基金董事會會議上討論，該提案稱，其2025-2026年的啟動階段應優先考慮支持政府，然后再向社區提供小額贈款，這是活動人士所呼吁的，并支付為了保險。

秘書處的目標是在2025年第四季度進入該基金的啟動階段，對各國的第一批資金分配可能在2026年發放，距離在富裕污染國家多年的抵制之后在埃及舉行的COP27上商定該基金僅三年多。

由塞內加爾裔美國銀行家易卜拉希馬·謝赫·迪翁領導的損失和損害基金秘書處表示，其早期活動應該是“針對長期需求的程序化方法”，“為國家主導的方法提供準備支持”和“通過直接預算支持快速支付”。這些都是幫助政府通過準備和加強其國家系統來應對損失和損害的方法。

總部位于印度的薩塔特·桑帕達氣候基金會創始主任哈吉特?辛格對秘書處提出的三個優先領域表示歡迎，并補充說這符合發展中國家的需求。

但他批評了推遲向當地居民發放“關鍵”小額贈款的做法。“民間社會倡導的推遲小額贈款的運作，使已經承受氣候影響的前線社區處于邊緣地位。不能推遲他們的加入，”他告訴氣候之家。

“委員會必須認識到，推進氣候正義不僅需要支持前線社區，”他補充說，“而且需要在立即和長期應對損失和損害的關鍵行為體中獲得有意義的賦能。”

從政府開始

程序化辦法是與政府建立更廣泛、更長期的伙伴關系，以解決復雜的系統性問題，而不是以項目為基礎的供資，其往往是短期的，處理單一的情況。

準備支持意味著提高政府應對氣候影響的能力。損失和損害基金的提案舉了一些例子，如進行風險評估，建立極端天氣預警系統，使學校和醫院更有抵御氣候變化的能力，以及教育人們了解海平面上升等緩慢發展的氣候威脅。

直接預算支持是在氣候災難發生后向政府提供資金，以資助他們的應對措施，他們可以選擇如何使用。損失和損害基金表示，這筆錢可以用于為流離失所者提供臨時住房，以工代賑計劃以及恢復電力供應、水和衛生設施。

秘書處建議，在兩年啟動期結束時，可以考慮為社區主導的倡議提供小額贈款，屆時秘書處的能力已經擴大，執行主任在9月才被任命。

同樣的情況也適用于風險分擔和保險機制，基金補貼氣候災害保險，以及基于績效的支付舉措，在實現最大限度減少損失和損害的里程碑時發放資金。

該基金的董事會已經決定，關于啟動階段的決定不一定會為該基金的永久運作樹立先例。但國際環境法中心的活動家利恩·范達姆告訴氣候之家“在這一階段所做的選擇將表明哪些是理事會的優先事項”。

最脆弱的國家有多少？

各國政府已經同意，小島嶼發展中國家和世界上最不發達國家應得到基金資源的最低份額，目前捐助方認捐的數額不到8億美元。

秘書處提出了兩個備選辦法來確保這一點。一個是給小島嶼發展中國家和最不發達國家的最低限額，總金額在四分之一到一半之間。另一個是將兩者分開—一個是小島嶼發展中國家，一個是最不發達國家。

在啟動期結束后，基金組織提出了幾種選擇方案，以確保一個國家或一組國家不會拿走太多資金。

一個是按國家或區域設定百分比上限，另一個是按百分比上限，秘書處將監測分配額是否超過此上限，第三個沒有百分比，但同意秘書處將努力確保以均衡的方式在各區域分配資金。

最不發達國家（46個國家，非洲33個、亞洲9個、加勒比地區1個、太平洋3個）

注：圖中所示的名稱和邊界并不意味著聯合國官方承認和接受該邊界。

世界上最不發達國家的地圖，由聯合國定義。它不包括SIDS。（圖片來源：Unctad）

在啟動階段之后，還可以對三種不同的資金流設定上限——程序化辦法、快速付款和準備支持。

秘書處建議，啟動階段將優先提供贈款，稍后將提供比市場上更優惠的貸款，155個獲得綠色氣候基金和適應基金等其他聯合國基金認證的實體將自動獲得損失和損害基金認證。

需要數十億，得到數百萬

盡管向該基金認捐了約7.66億美元，但到目前為止，各國政府只簽署了4.69億美元的捐款協議，實際支付了2.61億美元。阿拉伯聯合酋長國尚未將其1億美元的承諾-在迪拜 COP28上成為頭條新聞-變成捐款協議或進行銀行轉賬。

美國在唐納德特朗普上任之前確實支付了其1750萬美元的承諾。自特朗普上臺以來，發誓要退出聯合國氣候進程，美國已經放棄了損失和損害基金董事會的席位，現在將轉到另一個發達國家。

致力于這一問題的非政府組織網絡損失和損害合作估計，發展中國家每年的損失和損害需求總計約為4 000億美元。根據一項國際評估，僅2022年巴基斯坦洪水就造成了300億美元的破壞和經濟損失，另外還需要160億美元進行重建。

與這些數字相比，富裕政府向損失和損害基金提供的初始金額遠遠低于應對和修復氣候變化對經濟和人民的負面影響所需的不斷上升的成本。