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英國支出評估：大膽投資，打造清潔未來

戴茜·詹姆斯  埃辛·塞爾因

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025 年 6 月 13 日

財政大臣于2025年6月12日訪問德比大學核技能學院。在支出審查中宣布了新的核能資金。照片：Simon Walker/HM Treasury，來自Flickr

戴茜·詹姆斯和埃辛·塞爾因回顧了2025年6月11日發表的財政大臣支出審查，其對英國清潔和彈性增長的影響，以及現在應該關注的重點所在。

在2025年6月的支出審查中，財政大臣雷切爾·里夫斯（Rachel Reeves）展示了她對財政規則改革的好處，我們去年也對此推薦過：此舉正在促進資本投資，以支持英國經濟的清潔轉型和增長。能源安全和凈零部現在將在2023-24財年至2028-29財年間其部門總支出限額的年平均實際增長16%，在所有部門中排名第五。

政府現在應該專注于最大限度地發揮這些投資的影響，使其與該國的清潔目標完全一致，同時樹立投資者的長期信心，包括通過即將出臺的工業戰略。還應將重點放在尋找創新解決方案上，以支持其他國家向低碳、有韌性的經濟轉型，以減輕削減國際發展支出的影響。

能源脫碳

英國的清潔轉型需要雄心勃勃地推出一系列解決方案來實現能源脫碳。關于另外兩個碳捕獲、使用和封存（CCUS）集群的消息以及核能的新資金，包括對賽茲韋爾三號核電站項目的支持，是朝著這一目標邁出的重要一步。現在需要的工作重點是以完全支持英國增長和凈零目標的方式分配承諾的資金，同時繼續擴大可再生能源的規模。

CCUS將成為解決英國一系列經濟活動排放問題不可或缺的工具。這也使英國擁有地質和技術優勢，成為全球重要的參與者。但是，在某些行業過早地允許過多的CCUS發展可能會造成可避免的鎖定到天然氣。在將總體資金承諾轉化為對特定項目的支持時，需要注意將這種風險降至最低。

在核能方面，如果該技術要為英國到2050年實現凈零排放目標做出有意義的貢獻，就需要提前進行投資增加容量。氣候變化委員會（）平衡途徑包括到2050年的11吉瓦核電容量，高于2023年的6吉瓦。當前容量的很大一部分將在本十年末退役。但是，鑒于該技術的資本和勞動密集型性質，新核能的好處將來自像賽茲韋爾三號核電站這樣的大型項目（將增加3.2吉瓦的容量）和小型模塊化反應堆的組合——將在中長期內實現。這凸顯了保持對在核能的同時提供近期成本和減排解決方案的支持的必要性。因此，GB能源公司的剩余購買力應該優先用于可再生能源，因為在本屆議會的83億英鎊預算中，有25億英鎊已確認用于核能。

節能住宅

在需求方面，財政大臣確認在2025-26財年至2029-30財年期間提供132億英鎊的資金，以履行政府對“溫暖家園計劃”的宣言承諾，這是受歡迎的。內斯塔分析表明這一數字，連同通過能源公司義務提供的資金，可以支付2025年至2029年間根據氣候變化委員會的凈零平衡途徑進行房屋升級所需的大部分估計支出（盡管這項分析是在支出審查之前進行的，詳細說明了總資金中的50億英鎊將用于金融交易，而不是政府資本支出）。

對低碳供暖和家庭能效的前期投資將帶來顯著的運營成本節省，特別是如果與早就應該采取的行動相結合，使電力更便宜。此類投資還展示了保護家庭免受未來潛在價格沖擊所需的長期思考，類似于能源危機期間所看到的情況。建立對未來潛在沖擊的抵御能力還應包括積極思考適當的財政應對措施。

改善運輸

交通是支出審查的另一亮點，已確認為一系列區域交通計劃提供資金。通過公共交通方案改善英國地區內部和之間的連通性，對于支持英國增長同時減少排放至關重要。所有這些基礎設施的規劃和建設都應該能夠適應不斷變化的氣候，現有的基礎設施也必須為這些風險做好準備。環境署的2024年評估得出的結論是，英格蘭鐵路和公路總距離的三分之一以上目前都面臨洪水風險，預計到2050年，這兩個網絡的洪水風險將上升到一半左右。

清潔能源產業戰略

隨著新的清潔能源基礎設施的部署，需要同時努力確保該國能夠最大限度地利用相關的產業機會和國內就業機會。我們的研究展示了CCUS、核材料和絕緣材料等都是英國相對于其他國家的優勢。在支出審查中宣布的技能和研發投資將增強英國的整體能力，以開發有競爭力的產品和服務滿足全球需求，包括在清潔產業中的需求。但即將到來的產業戰略仍然存在重要問題，該戰略將清潔能源視為八大增長驅動行業之一。尤其是，政府如何選擇解決高昂的工業能源成本問題，以及預期的技能差距不斷增長的清潔區域將是英國能夠在多大程度上抓住未來清潔增長機會的關鍵決定因素。前者不可避免地取決于電力市場安排審查（REMA）的結果，該審查迫切需要在區域定價等問題上提供確定性。

國際氣候融資

支出審查已確認，外交、聯邦和發展辦公室（FCDO）將把官方發展援助（ODA）削減至國民總收入（GNI）的0.3%。鑒于這將減少英國在全球氣候減緩和適應方面的支出，外交、聯邦和發展辦公室應該探索創新的金融工具（例如，為多邊開發銀行的貸款提供擔保）要求上低收入和中等收入國家無需或提供少量官方發展援助，以實現脫碳或建立韌性，從而為最低收入國家保留官方發展援助。

國防

正如預期的那樣，國防部（MoD）將在支出審查期間增加預算。在其最近的戰略防御審查，國防部認識到氣候變化和環境退化可能對英國武裝部隊產生的影響。它已經與合作伙伴一起開展工作，以評估和解決其因氣候變化而面臨的風險，使其車隊脫碳，并為應對英國和國際上的災難提供支持。

隨著國防預算的增加，國防部應該尋找更多的機會來建立英國對氣候變化的適應能力，并最大限度地利用其為低碳轉型而進行的研發（R&D）的溢出效應。這可以從從其他地方采用的相關模式中吸取經驗教訓開始。例如，法國已經啟動了一項氣候和防御戰略，并積極將氣候變化考慮納入武裝部隊的研發工作中。另一個例子是加拿大，其制定了2023-27年國防氣候和可持續發展戰略，明確投資于與氣候相關的國防基礎設施，并承諾在20年內投入100億加元進行現代化改造，以符合氣候適應力和減排目標。

自然與適應

負責適應和自然的環境、食品和農村事務部（Defra）已將其部門總支出限額削減了0.7%，其中資源支出削減了2.7%，資本支出增加了2.5%。不斷增加的資本支出使防洪支出略有增加，但令人欣慰。支出審查增加了對建設和維護防洪設施的現有承諾，在2024/25至2025/26兩個財年間撥款24億英鎊，在支出審查的三年內達到42億英鎊。到2028/29年，平均每年的防洪支出為14億英鎊，實際略有增加。

正如我們所建議的，審查沒有明確采取跨領域適應方法，以確定需要額外投資的領域，以1）使相關的支出審查投標適應不斷變化的氣候，以及2）額外投資于國家和地方復原力項目。然而，對財政部的綠皮書，包括核算無法貨幣化的成本和收益、評估轉型變革和補充指南對于理解未來適應的好處至關重要。

還宣布了可持續農業和自然恢復的實際支出小幅增加，從2024-26年的年均25億英鎊增加到2026-29年的27億英鎊。但是，此預算中有關支出的細節有限。財政部表示，通過環境土地管理計劃支付的額外款項將通過“迅速減少不提供投資回報的補貼付款”來維持。需要更多信息來了解這種“逐步減少”對農場追求自然有益的農業實踐、管理農業生產和生物多樣性保護之間的潛在權衡以及建立復原力的能力的可能影響。

后續步驟

支出審查大膽地將資本支出分配給向有彈性和清潔的經濟轉型。格蘭瑟姆研究所和CETEx期待繼續與政府合作，回答有關如何管理這些投資以及國際氣候融資和自然的未來的重要問題。