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開(kāi)發(fā)的影響在泛亞馬遜地區(qū)受到更嚴(yán)格的審查

蒂莫西·基林

MOngabay網(wǎng)站

2025年5月22日

科馬卡雷納正在針對(duì)加利森林中部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)調(diào)查。此次調(diào)查的原因在于，有指控稱(chēng)該項(xiàng)目可能存在違規(guī)操作，并且涉嫌未取得必要的環(huán)境許可。圖片由“沖突之路”/蒙加貝拉特姆提供。

亞馬遜國(guó)家/地區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估已經(jīng)從高度偏見(jiàn)的集中程序演變?yōu)橹荚诒苊饫鏇_突的更嚴(yán)格的流程。

環(huán)境影響評(píng)估也越來(lái)越關(guān)注開(kāi)發(fā)造成的社會(huì)影響以及如何減輕這些影響或補(bǔ)償受影響的社區(qū)。

大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通常由國(guó)家級(jí)實(shí)體審查，而爭(zhēng)議較小的項(xiàng)目可以歸地方政府。

泛亞馬遜地區(qū)一些最具沖突性的問(wèn)題圍繞著主要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和采礦。在1970年代，當(dāng)亞馬遜公路（BR-230）正在建造和石油勘探時(shí)，還沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的要求。

隨著社會(huì)接受環(huán)境改革，這種情況在1980年代和1990年代發(fā)生了變化。不出所料，早期的環(huán)境影響評(píng)估方法在概念和執(zhí)行上都存在偏差。進(jìn)行審查的專(zhuān)家由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商支付報(bào)酬，而審查研究的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是推廣該項(xiàng)目的同一實(shí)體的辦公室。隨著時(shí)間的推移，明顯的利益沖突通過(guò)環(huán)境部的建立得到了緩解，這些部門(mén)已經(jīng)制定了龐大的法規(guī)制度體系，而環(huán)境科學(xué)從業(yè)者也改進(jìn)了他們?cè)谥贫ōh(huán)境影響評(píng)估或相關(guān)診斷研究時(shí)部署的標(biāo)準(zhǔn)和工具包。

政治家、商人和銀行家認(rèn)為，這些保障措施使投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行有了質(zhì)的改善。然而，環(huán)境批評(píng)者認(rèn)為，審查是一種漂綠形式，其重點(diǎn)是保護(hù)投資者的利益，而不是評(píng)估項(xiàng)目是否是連貫、長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。像許多兩極分化的辯論一樣，這兩種觀點(diǎn)都有道理。

典型的環(huán)境影響評(píng)估編制了一個(gè)地區(qū)的自然資源清單，并描述了被審查項(xiàng)目附近的社區(qū)。這為確定與項(xiàng)目相關(guān)的可能的積極和消極影響提供了基線(xiàn)。如果操作得當(dāng)，環(huán)境影響評(píng)估會(huì)就如何（1）避免某些影響;（2）減輕那些無(wú)法避免的影響;和;（3）修復(fù)無(wú)法有效減輕的影響造成的生態(tài)破壞。當(dāng)這三個(gè)選項(xiàng)都不合適時(shí)，環(huán)境影響評(píng)估應(yīng)為以下方面提供指導(dǎo)方針：（4）補(bǔ)償受審查項(xiàng)目影響到的社區(qū)。

帕拉市中心的聯(lián)邦高速公路建于1970年代，早于1990年代頒布現(xiàn)在強(qiáng)制要求進(jìn)行環(huán)境審查的法律。聯(lián)邦政府試圖通過(guò)建立保護(hù)區(qū)和可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)來(lái)限制農(nóng)業(yè)邊界的擴(kuò)張，這些保護(hù)區(qū)和保護(hù)區(qū)承認(rèn)社區(qū)的使用權(quán)和原住民的領(lǐng)土權(quán)利。數(shù)據(jù)來(lái)源：RAISG。

更重要的是，人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境影響評(píng)估不應(yīng)該是狹隘地關(guān)注對(duì)自然環(huán)境影響的技術(shù)文件，而是一種理智誠(chéng)實(shí)的努力，以識(shí)別和減輕擬議項(xiàng)目造成的社會(huì)影響。現(xiàn)在，一項(xiàng)高質(zhì)量的研究定期檢查項(xiàng)目如何直接或間接地影響社區(qū)，包括人口結(jié)構(gòu)、資源獲取和整體生活質(zhì)量的潛在變化。例如，環(huán)境影響評(píng)估不僅必須評(píng)估空氣或水污染如何影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】担€必須評(píng)估其對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)下游或下風(fēng)向社區(qū)的影響。

這些變化是由于公民團(tuán)體數(shù)十年的頑強(qiáng)抵抗，最終改變了公共和私營(yíng)部門(mén)高管和經(jīng)理的心態(tài)。開(kāi)明的高級(jí)管理人員現(xiàn)在明白，環(huán)境影響評(píng)估不是項(xiàng)目完成過(guò)程中需要勾選的監(jiān)管框，而是一項(xiàng)明智的風(fēng)險(xiǎn)管理支出，以避免在項(xiàng)目的啟動(dòng)和完成取決于環(huán)境管理計(jì)劃（EMP）的執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)代價(jià)高昂的延誤，該計(jì)劃詳細(xì)描述了具體的緩解和補(bǔ)償措施，以及實(shí)施的時(shí)間表和預(yù)算。這一監(jiān)管程序相對(duì)嚴(yán)格，根據(jù)世界銀行的一項(xiàng)研究，巴西水電項(xiàng)目預(yù)算的不少于15%到20%由環(huán)境許可成本承擔(dān)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)制定了嚴(yán)格的分類(lèi)法，其中審查級(jí)別與潛在負(fù)面影響的維度相對(duì)應(yīng)。例如，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如聯(lián)邦公路、鐵路、工業(yè)規(guī)模的礦山和石油和天然氣項(xiàng)目，通常（但并非總是）屬于國(guó)家環(huán)境機(jī)構(gòu)的管轄范圍，位于國(guó)家保護(hù)區(qū)或土著保護(hù)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目也是如此。爭(zhēng)議較小的項(xiàng)目，如區(qū)域高速公路、輸電線(xiàn)路和熱電廠，由部門(mén)部委（秘魯）或地方政府（巴西）內(nèi)的環(huán)保實(shí)體進(jìn)行審查。小微項(xiàng)目，如衛(wèi)生垃圾填埋場(chǎng)和當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)絡(luò)，由市環(huán)境辦公室管理。無(wú)論項(xiàng)目審查的級(jí)別如何，審查嚴(yán)格程度都由環(huán)境部制定的指導(dǎo)方針決定。

巴西的環(huán)境審查反映了該國(guó)的憲法制度，巴西環(huán)保署IBAMA負(fù)責(zé)監(jiān)督州際公路、鐵路和水道、大型港口和電力設(shè)施（>300MW）以及石油和天然氣田開(kāi)發(fā)的環(huán)境審查。州機(jī)構(gòu)對(duì)采礦項(xiàng)目擁有監(jiān)管權(quán)，但位于原住民領(lǐng)土和聯(lián)邦保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦山（例如，卡拉哈斯鐵礦綜合體）或跨越州界、區(qū)域公路系統(tǒng)、中小型電力設(shè)施和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的礦山除外。州級(jí)機(jī)構(gòu)將單個(gè)環(huán)境影響評(píng)估的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督委托給部門(mén)實(shí)體，特別是運(yùn)輸部門(mén)，但保留對(duì)許可和A類(lèi)環(huán)境影響評(píng)估的控制權(quán)。

環(huán)境許可證由巴西環(huán)保署或州環(huán)保機(jī)構(gòu)（SEMA）負(fù)責(zé)，它們報(bào)告的A類(lèi)環(huán)境影響評(píng)估審查數(shù)量大致相似;然而，州環(huán)保機(jī)構(gòu)只對(duì)屬于其管轄職責(zé)范圍內(nèi)的州公路進(jìn)行了其中兩項(xiàng)詳細(xì)而嚴(yán)格的研究。相比之下，州交通秘書(shū)處（SINFAR和SETRAN）的信息州門(mén)戶(hù)網(wǎng)站顯示了數(shù)百個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，其中一些項(xiàng)目（可能）有必要開(kāi)展A類(lèi)環(huán)境影響評(píng)估。這種差異強(qiáng)烈意味著州公路系統(tǒng)沒(méi)有開(kāi)展足夠的環(huán)境和社會(huì)審查。

秘魯?shù)沫h(huán)境影響評(píng)估系統(tǒng)在2000年發(fā)生了變化，當(dāng)時(shí)新項(xiàng)目被分配到三個(gè)不同級(jí)別進(jìn)行審查。隨著原始（通用）系統(tǒng)處理大量遺留合同，C類(lèi)環(huán)境影響評(píng)估研究的數(shù)量增加，反映了低級(jí)別環(huán)境審查的增加。數(shù)據(jù)來(lái)源：SENACE 2024。

哥倫比亞的環(huán)境審查由國(guó)家環(huán)境許可證管理機(jī)構(gòu)（ANLA）和區(qū)域管理機(jī)構(gòu)（CAR）負(fù)責(zé)。區(qū)域管理機(jī)構(gòu)管理一個(gè)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題（見(jiàn)下文），但受?chē)?guó)家環(huán)境許可證管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，國(guó)家環(huán)境許可證管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部?jī)?nèi)的一個(gè)準(zhǔn)自治實(shí)體。國(guó)家環(huán)境許可證管理機(jī)構(gòu)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和政策并全權(quán)負(fù)責(zé)大型項(xiàng)目，而區(qū)域管理機(jī)構(gòu)則處理絕大多數(shù)環(huán)境許可證。

秘魯?shù)淖罡邫?quán)威機(jī)構(gòu)是國(guó)家環(huán)境認(rèn)證服務(wù)局（SENACE）。與哥倫比亞和巴西的同行一樣，該局制定了環(huán)境審查的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)了對(duì)大型項(xiàng)目以及影響保護(hù)區(qū)或土著土地的項(xiàng)目的業(yè)務(wù)監(jiān)管（圖7.1）。然而，它沒(méi)有將B級(jí)和C級(jí)審查委托給區(qū)域?qū)嶓w，而是將它們分配給部門(mén)部委。

玻利維亞、厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉沒(méi)有類(lèi)似于的管理機(jī)構(gòu)，其審核由環(huán)境部的工作人員管理，這些部門(mén)根據(jù)被審核項(xiàng)目的復(fù)雜程度與部門(mén)和/或區(qū)域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)審核和決策。圭亞那和蘇里南都將其環(huán)境問(wèn)題分為自然資源部和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，它們負(fù)責(zé)監(jiān)督許可程序。該流程與其他國(guó)家的流程大致相似，只是沒(méi)有授權(quán)給地方政府。