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清潔能源、就業和公平：英國的關鍵時刻

尼克·羅賓斯

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025年6月2日

照片：Getty Images/Unsplash

英國能源轉型的社會影響正在上升到氣候議程的首位。尼克·羅賓斯提出了確保逐步淘汰化石燃料和清潔能源擴張與良好的就業和更強大的社區齊頭并進所需的政策和投資杠桿。

兩個截然不同的現實講述了英國通往可持續和包容性經濟的穩定但有時崎嶇不平的道路。首先是凈零經濟的令人印象深刻的擴張，目前支持了近100萬個工作崗位，這一數字在2024年增長了10%以上，是整個經濟創造就業率的三倍。這相當于略低于總就業人數的3%，這似乎很小，但僅略低于重要金融和保險行業的就業水平。在2024年選舉中，工黨預計其政策到2030年將再創造650,000個清潔能源工作崗位：實現這一目標將是一項關鍵的可信度測試。除了能源供應機會外，強有力的政策還可以在能源效率方面創造大量就業機會，尤其是在全國各地的住房升級方面。

但第二個現實是高調撤出虧損的高碳資產，這引起了公眾和政治的關注。去年關閉塔爾伯特港高爐、決定關閉格蘭奇茅斯的煉油廠以及政府最近戲劇性地接管了斯肯索普的煉鋼廠以防止其即將關閉。這些案例中實際和威脅的失業在當地具有重大意義，但在國家層面上相對較小。總體而言，沒有采取足夠的預先行動來預測這些影響。

所有這些都使英國迫切需要闡明如何實現公平公正的能源轉型。由于保守黨和改革黨都反對凈零排放目標，因此需要重新努力推動工業戰略和投資計劃，在最需要的地方最大限度地提高清潔轉型的社會經濟收益。逐步減少和擴大規模之間的原始緊張關系現在正在助長一場關于凈零排放的好處和成本的不明智的全國辯論，這可能會阻礙轉型，并使該國的碳排放量更高、能源價格上漲、就業率下降和生產力下降。例如，目前的高能源價格并不是因為可再生能源在能源結構中的興起，而是與英國持續依賴進口化石天然氣來設定電價、為家庭供暖和燃料行業有著內在的聯系。

正在采取第一步來扭轉局勢

核心問題在于，英國在過去十年中未能為不可避免的從高碳經濟轉型做好準備，以支撐良好的就業和強大的社區。蘇格蘭政府在將能源轉型與社會正義聯系起來方面處于領先地位。在塔爾伯特港和格蘭奇茅斯，多方利益相關者組成的“轉型委員會”現已到位，旨在補救關閉的負面影響。

在過去的一年里，英國政府也開始實施新方法的一些要素。工黨上臺后，明確設定了“建立擺脫化石燃料的公正有序轉型”的優先事項，特別是在北海，填補了政策真空。能源安全和凈零國務大臣（DESNZ）埃德·米利班德表示，政府到2030年實現清潔能源的計劃是由“通過好工作使我們的中心地帶再工業化”的愿景驅動的。一項拖延已久的旨在讓石油和天然氣工人順利轉型到低碳行業的倡議終于隨著能源技能護照的推出而受阻，這是可喜的第一步。此外，還成立了一個新的清潔能源工作辦公室，以建立所需的熟練勞動力，提供公平的薪酬、優惠的條款、良好的工作條件和增加的多樣性。在最近的一項評估中，該辦公室強調，需要采取新措施來克服嚴重的技能短缺、對新興就業機會的認識不足、勞動力老齡化、無法利用多元化人才以及持續的培訓障礙。

國家財富基金的成立還擴大了早期英國基礎設施銀行的資源，在英國各地提供高質量的就業機會，以推動凈零排放。其額外的58億英鎊公共財政旨在支持對綠氫、碳捕獲、港口、超級工廠和綠色鋼鐵的私人投資，所有這些都具有在面臨經濟衰退風險的地區創造就業機會的巨大潛力。在一個早期的例子中，2024年，英國基礎設施銀行與因弗內斯以東阿德西爾港的蘇格蘭國家投資銀行一起投資了1億英鎊，以支持海上可再生能源擴張。英國政府已表示，國家財富基金可以投資2億英鎊用于格蘭奇茅斯煉油廠所需的10億英鎊的重建，以及蘇格蘭政府新的2500萬英鎊的公正轉型基金。此外，大不列顛能源作為一家新的公有能源公司具有特別的潛力，可以促進其投資組合的公平工作標準，并通過地方電力計劃（包括通過可再生能源的共享所有權模式）產生社區利益。

現在需要果斷的政策、商業領導力和社會的支持

期待已久的英國工業戰略需要表明，追求國家氣候和環境目標將如何帶來切實的就業和社區勝利，解決根深蒂固的區域不平等問題。其核心是制定全面的一攬子計劃，支持那些離開化石燃料的人，克服清潔能源技能短缺，并確保由此產生的工作是具有公平工作條件的好工作（包括海上風電）。清潔能源勞動力計劃預計將于今年夏天與工業戰略一起發布。

除了新的工業戰略，還需要對公正轉型的兩個前線部門做出強有力的承諾：北海和鋼鐵。正如蘇格蘭公正轉型委員會最近警告的那樣，“北海石油和天然氣產量的下降已經持續了四分之一個世紀，目前的道路并沒有帶來公正的轉型”。英國政府在北海磋商中得出的回應是，在2050年之前有序地逐步減少石油和天然氣，并履行其終止新石油和天然氣業務許可的承諾。重要的是，這需要與清潔能源行業的增長同步——清潔能源植根于可再生能源，但也包括碳捕獲、使用和儲存和低碳氫——以及石油和天然氣退役。羅伯特戈登大學和其他機構的估計表明，隨著清潔能源行業的蓬勃發展，北海的就業率將高于“一切照舊”的做法，即石油和天然氣工作崗位不可避免地持續下降。但這一結果絕不是自動的，需要堅定地關注工人和社區，以便他們從清潔能源的擴張中受益。

斯肯索普救援行動使英國即將出臺的鋼鐵計劃變得更加緊迫。憑借豐富的廢鋼，英國可以從塔爾伯特港和斯肯索普建造的電弧爐（EAF）中獲得戰略利益，這些電弧爐越來越多地由可再生能源提供動力：這將通過減少對進口鐵和煉焦煤的依賴來促進經濟安全。英國可以不再像現在這樣出口80%的廢鋼，而是將其在國內使用，從而維持循環經濟和鋼鐵的就業機會。還可以支持另一家直接還原鐵（DRI）工廠，以保持英國生產“原生鋼”的能力。然而，一個殘酷的現實是，電弧爐工廠需要的工人比高爐少，因此需要一個精心調整的公正轉型計劃，以確定更廣泛的就業潛力，提供就業保障以及培訓、安置和當地經濟振興，該計劃植根于與勞動力的社會對話。

這些計劃和其他行業計劃需要得到可靠的公共財政計劃的支持，這些計劃通過國家財富基金、大不列顛能源和其他機制（例如新的海上風電清潔工業獎金）帶來公正的轉型額外性。一個共同的公正轉型框架可以以可操作的方式規定這些舉措的補充資金如何優化提供良好的就業機會和社區利益。例如，國家財富基金被稱為英國的“影響力基金”，這意味著展示它如何從氣候和地方任務中實現社會成果。除了投資創造的就業機會數量外，該基金還可以建立在現有的環境、社會和治理及其影響框架的基礎上，并將其融資工具箱與技能、薪酬和工作條件、工會參與、多樣性、社區福利和行業優先事項（如社會住房）以及全球供應鏈標準方面的轉型結果聯系起來。

大不列顛能源需要在其承諾的83億英鎊資本中建立一個等效的公正轉型框架，初始撥款包括3億英鎊用于海上供應鏈開發。在這方面，已經做出了具體承諾，以確保其太陽能供應鏈不涉及侵犯人權的行為。與差價合約機制相關聯，清潔工業獎金將補充海上風電拍賣，預算為5.44億英鎊，適用于優先考慮投資最需要的地區的開發商，包括傳統的石油和天然氣社區、前工業區和港口和沿海城鎮，以及更清潔的供應鏈。對于未來的輪次，這可以通過公平工作標準進行補充。

財政和公共支持對于保持轉型走上正軌至關重要

公共財政顯然是確定方向的關鍵，但私人財政需要提供大部分轉型投資。為了確保這支持公正和公平的轉型，商業和金融需要加緊行動。首先，社會標準、機會和風險必須納入企業轉型計劃（就像英國國家電網和SSE能源公司等所做的那樣），并在即將出臺的強制性轉型計劃立法取得成果時成為政府監管框架的核心部分。

然后，企業、銀行和投資者需要展示如何將公正轉型轉化為實地的具體行動。其次，機構投資者、銀行和社區開發金融機構需要進一步制定基于地方的投資策略，為公正轉型量身定制，特別是將清潔能源資產的開發與特定地點的社會價值實現聯系起來。

在這些領域和其他領域，積極的公眾支持是所需轉型規模的重要基石。這意味著徹底改革英國公民參與和社會對話的過時方法，以便按公平正義程序指導當地、工作場所以及國家政策制定方面的凈零轉型。需要新的方式來分享凈零排放所創造的價值，包括通過能源賬單折扣和社區福利基金為受基礎設施擴建影響的人們提供經濟利益。隨著正在進行中的對規劃制度的重要改革，加強有意義的參與和建立信任至關重要。

清潔能源轉型正在加速，但也面臨越來越大的威脅。為了實現未來五年必不可少的轉型，政策制定者、企業和社會需要建立新的聯盟，以公平公正的轉型為核心。

尼克·羅賓斯是公正轉型金融實驗室的主席，也是蘇格蘭公正轉型委員會的成員。作者感謝埃辛·塞林、蒂姆·福斯特和桑吉斯·塞爾瓦拉朱對本評論草稿的反饋。本評論中的觀點是作者的觀點，并不一定代表主辦機構的觀點。